一、引言
至2014年末，我国有农村商业银行665家，农村合作银行89家，村镇银行1153家；全国金融机构空白乡镇从2009年末的2945个减少到1570个；金融机构本外币农村贷款余额19.4万亿元，较2007年末增长285.8%，农村金融改革财税、货币信贷、监管政策相结合的正向激励扶持政策体系逐步形成，农村金融服务体系逐步健全，农村金融服务水平有效改善，取得了显著成效。但是，农村金融目前仍然是我国金融发展最为薄弱的环节，农村地区、农业生产和农民群体仍然是金融支持最为缺乏的对象。总的来看，我国农村金融改革取得了阶段性成果，但是问题仍然比较突出。梅州市位于广东省东北部，地处闽粤赣交界处，是典型的粤北欠发达地区。自2012年起，该市启动全国农村金融改革创新综合试验区建设，在构建农村征信体系、创新农村金融组织形式、服务方式和金融产品等方面创造了特色鲜明的“梅州经验”，为进一步深化我国农村金融改革提供借鉴，具有较强的现实意义。
二、广东省梅州农村金融改革实践
（一）创新“行市共建”改革发展模式
2009年4月，中国人民银行广州分行与梅州市政府签订《合作创建金融生态示范市备忘录》，2012年，经考核合格，中国人民银行广州分行授予梅州市广东省首个“金融生态市”称号。2013年，中国人民银行广州分行与梅州市政府签订《关于共建梅州农村金融改革创新综合试验区备忘录》，广州分行为共建工作提供政策指导、决策咨询，支持引导梅州农村金融改革发展。“行市共建”模式创造性地将中央银行履职与地方金融改革紧密结合起来，充分发挥各自职能优势，迅速将改革推进深入。
（二）大力培育新型农村金融机构
加强农村信用社改革试点专项中央银行票据后续监测考核工作力度，巩固农村信用社改革试点成果，增强农村信用社可持续发展能力，按照“成熟一家，改造一家”的原则，大力支持农信社股份制改革。积极运用存款准备金率、支农再贷款等货币政策工具大力扶持新型农村金融机构发展。2010年12月，辖区成立的梅县客家村镇银行为广东省山区市首家村镇银行。2012年3月，大埔农村商业银行率先改制成功。至2015年3季度末，辖区共计村镇银行3家，农村商业银行2家，农村金融组织体系呈现多元化发展态势。
（三）构建多层次、多功能农村信用体系
一是在广东省率先成立市级征信中心，在各县（市、区）设立征信分中心。截至2015年3季度末，已建成市级征信中心1个、县级征信分中心8个。二是研发出集“采集、评级、授信”于一体的农户诚信信息服务系统。该系统采集144个信息指标，实现了信息录入、信息评级、信息查询、信息共享、信贷产品创新、社会管理等六大功能。截至2015年3季度末，系统采集入库农户信用信息78万户，占全市农户数的91%，通过系统发放农户贷款108.26亿元。三是积极推进信用镇（村、户）创建。截至2015年3季度末，已评定信用镇8个，信用村126个，信用户23万户。
（四）创建农村产权交易中心
2012年，出台了《梅州市农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》、《梅州市农村土地承包经营权抵押登记操作办法（暂行）》，构建县、镇、村三级农村产权交易中心，负责办理农村土地承包经营权、村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村房屋所有权、农村宅基地使用权等产权流转交易，激活农民土地资本。截至2015年3季度末，全市土地承包经营权抵押贷款余额4.97亿元、农村集体建设用地使用权抵押贷款余额1.06亿元、农村宅基地使用权抵押贷款751万元。
（五）大力发展农村普惠金融
一是探索助农取款“一个村庄、一家商户、一部机具、一张银行卡”四个“一”模式，在广东省率先实现小额取现“村村通”。至2015年3季度末，全市建立助农取款服务点2693个，累计实现查询68.29万笔，转账26101笔（金额2827万元），助农取款68万笔（金额201万元）。二是创新服务形式，拓展金融惠民业务。2014年7月，梅县客家村镇银行率先启用“流动银行”，将金融业务压缩至一辆可移动厢车之中，定时定点为偏远村庄提供服务。至2015年3季度末，已累计为20多个偏远乡镇的群众办理了7000多笔业务。三是打造农金对接新平台。以村委会为依托，以大学生村官为骨干，在全市2040个行政村设立了乡村金融服务站，每个金融服务站联系多家金融机构挂点，以代理的形式协助金融机构提供存取款、贷款、保险、证券等金融服务，延伸金融服务范围。
三、当前农村金融改革面临的主要挑战
（一）现有土地制度难以突破，限制了改革深入推进
《宪法》及其它法律法规没有对农村土地集体所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位给予明确规范。这种主体的多元化与界定模糊，造成实际主体的虚置，制约了金融改革创新的深度。如近年来，尽管梅州建立了多层次农村产权交易中心，在激活土地金融方面做了许多积极探索，但是，由于所有权改革没有取得根本性突破，土地承包经营权存在价值确认难、流转难等众多难题，金融机构基于风险考虑，不敢突破现有法规限制，使得能够作为抵押的土地承包经营权范围大大缩小，农村抵押物缺失状况没能得到根本改变。
（二）市场手段相对不足，制约了改革的可持续发展
我国的农村金融改革基本上都由政府部门主导，借助行政力量推动。但是，政府部门往往有多干快干出政绩的冲动，对改革的成本与收益缺乏精确估算，对改革措施的效果与可持续性缺乏细致评估。而且，当前的改革成本基本上由政府承担，增加了财政压力。在经济新常态下，欠发达地区政府财政更加困难，所以，农村金融改革发展资金短缺现象比较普遍。例如：截至2015年3季度末，梅州市政府已先后投入3000多万元对乡村金融服务站和小额取现“村村通”工程给予补贴，后续资金筹集出现了困难。另外每个助农取款点、金融机构每年要亏损435.48元，影响了金融机构拓展业务的积极性。 （三）农村金融高成本，降低了金融机构市场开拓动力
农村尤其是偏远山区农村，人口密集度低，距离中心城市远，地理环境复杂，金融机构设置网点和配备工作人员的成本比较高，成为农村金融供给不足的重要因素。2014年，全国农村家庭所在村周围的银行网点平均数为0.77个，比城市家庭周围的银行网点少1.86个；全国农村家庭信贷可得性为27.6%，比全国平均水平低12.9个百分点，农村金融服务水平远低于城市。对于像梅州这样的山区市，金融机构根本不可能在山村开设服务网点，甚至在农信社改制过程中，一些边远乡镇的服务网点也被撤并。
（四）农村金融文化建设滞后，影响了改革成效
各地普遍注重金融基础设施、金融平台的建设，而农村金融普识教育、农民金融理性消费与依法维权等金融文化软实力的培育相对不足。梅州在改革实践中发现，由于农民金融知识贫乏，难以判断金融产品的风险和收益，大大降低了农户信用贷款、农业产业链融资、手机支付等金融改革措施的成效，而农村信用文化的缺乏也制约了农村信用体系建设的深入推进。另外，金融机构业务人员利用农民金融知识匮乏，不严格履行告知义务，诱导农户签订金融合同，侵犯农民金融消费权益的事件也时有发生，降低了农民金融消费的积极性。
四、政策建议
（一）深化农村土地产权制度改革
完善农村土地法律法规，强化顶层设计，逐步建立农村多层次土地产权体系，将农村土地产权切实转化为农民财富。一是将原来的农村土地单一集体所有制调整为多元所有制，耕地保持原有的集体所有制不变，逐步推进农村宅基地私有化；二是培育农村产权评估机构，培养土地产权评估专业人才，建立完善的农村土地流转市场；三是推进农村土地“股份化”改革，发展农村建设用地信托业务；四是建立农村土地产权信贷风险补偿机制，支持农村土地承包经营权、宅基地等农村土地产权抵押贷款业务。
（二）大力推动农村金融改革市场化运作机制
农村金融改革发展需要实现建设资金来源的多元化，运作机制的多样化。一是将金融扶贫纳入农村扶贫的重要内容，引入非政府组织等第三方机构参与农村普惠金融基础设施建设，丰富建设资金来源。二是将农村金融基础设施交由当地镇政府、村民委员会协管、维护，确保设备运转安全，降低运营成本。三是对于小额取现村村通等覆盖面广、前期投入比较大的业务，允许金融机构适当收费，通过市场化运作机制提升金融机构积极性。
（三）加快发展农村互联网金融
互联网金融可以克服时空限制，门槛低，能大幅提高农村金融资源配置效率。一是在乡村金融服务站、农村淘宝服务站增加互联网金融服务内容，大力打造农村互联网金融服务平台。二是增强农村手机支付便民、惠农功能，大力推广农村手机支付业务；三是创新农村互联网金融产品，大力发展农村互联网+金融。四是加强农村互联网金融消费权益保护，优化农村互联网金融生态环境。
（四）大幅提升农村金融文化软实力
一是设立国家层面的农村普识教育基金，拍摄切合农村实际，农民喜闻乐见的金融普识教育公益电视节目，在全国性频道播放。二是组织涉农金融机构深入农村开展金融知识宣传，加强现代金融知识教育，特别是加强互联网金融、手机支付、网络支付等现代支付手段，P2P等网络信贷平台的宣传。三是在各村设置金融知识宣传栏，定期开办农村金融讲堂，形成金融知识普及“村村有”，金融常识“人人学”的良好氛围。
（作者单位：中国人民银行梅州市中心支行）
当前农村金融改革发展面临的主要问题及对策
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- 更新时间2016-02-29
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