宋泽涓
摘 要：我国政府采购在拓宽范围、扩大规模等方面取得了显著成绩，但仍存在一些问题，需要不断加强监督管理。有鉴于此，本文概述目前推进政府采购审计的主要问题，分析影响政府采购审计推进的制约因素，探讨完善政府采购审计工作的建议。
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关键词 ：政府采购 全过程审计 顶层设计
一、目前推进政府采购审计的主要问题
一是基础信息质量较差。政府采购审计推进过程中，采购主体、参标或中标单位提供的部分信息存在质量问题，比如参标单位为了提高中标率，往往蓄意在投标文件中提供虚假信息，导致基础信息缺乏相应的真实性、充分性及相关性。正因为如此，广东省审计厅办公室曾专门发函给广东省建设工程造价管理总站，要求对方“应注意提交资料的真实性及合法性”。
二是审计目标环节存在偏差。在政府采购审计推进过程中，普遍重视对招标、开标、评标等采购招标中间环节的审计，但对采购预算、采购计划、采购验收等前期或后续环节的关注度不高。
三是审计对象范围偏狭。《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）和《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计条例》）强调的是对财政资金的跟进审计，非财政资金的采购不在国家审计的对象范围之内。而《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《采购条例》）第二条规定“财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例”，包含部分非财政资金支撑的采购，可见政府采购审计实际上无法实现对政府采购的全覆盖。
四是审计维度残缺。目前，政府采购审计的主要维度还是对合法性或合规性的审视，对绩效等其他维度的关注度不高，在具体落实层面的成果较少，部分地方甚至没有公开类似审计结果等相关信息的底气。
五是审计评价与民众期望有差距。基于部分政府采购项目自身的关注度，部分民众会自觉发挥民众监督作用，对采购价格等问题进行质疑，期待对应的政府采购审计确认这些问题。然而，部分民众质疑的问题往往难以进入审计发现及审计建议中，亦无公开相应的审计结果。
二、影响政府采购审计推进的制约因素
一是审计人员胜任能力。部分审计部门的职数岗位有限，且多为财务审计类专业技术人员，当面对各类型审计任务时，在知识面及相关技能方面往往力有不逮，参与政府采购审计的部分人员对采购理论、法律规范、流程、方式、相关行业市场情况、合同管理、风险特点等方面的了解往往有限。
二是绩效评价标准。目前，在实务层面没有统一、权威、科学的政府采购绩效指标体系及相应标准，《采购条例》中甚至没有绩效、效益、效率等相关字眼。其实，这不仅是采购绩效审计的困境，其他类型的绩效审计也面临这种困境，即便是《审计法》也将绩效审计局限在财务审计之内，而且缺乏细则层面的说明。
三是与其他监督方的配合。《采购条例》第七章对政府采购监督检查进行了比较详尽地规范说明，但没有明确财政、审计、监察等监管部门等不同监督方如何协同监督及彼此之间的沟通方式。在实务层面，审计监督与其他监管方协调配合不当，成为采购审计监督系列问题出现的原因之一。
四是顶层设计。上部分第三个问题中所言的《审计条例》与《采购条例》之间出现了真空地带，本身就是顶层设计问题的表现之一。另外，《采购条例》第六十五条规定“审计机关、监察机关以及其他有关部门依法对政府采购活动实施监督，发现采购当事人有违法行为的……”，强调了对违法行为的关注，但没有绩效方面的要求，也是顶层设计缺漏的重要表现之一。
五是发展成熟度。政府采购审计的发展成熟度一直比较有限。其中，最关键的表现是至今没有形成系统、全面而权威的政府采购审计监督机制，缺乏规范文件来明确规定采购审计准备、切入时点、审计主体资质、审计程序、审计方法等环节，致使政府采购审计在实务层面的随意性较大，容易滋生风险问题。
六是国家治理理念跟进转型。在国家治理境遇下，如刘家义审计长所言，“要把维护人民群众利益作为审计的最终目标……审计工作的成果最终要由人民群众来评价和认可”。目前，在政府采购审计工作推进过程中，对民意的尊重程度不够，缺乏自觉吸纳民众监督成果的意识和习惯，是产生系列问题的原因之一。
三、完善政府采购审计工作的建议
一是提升审计团队的胜任能力。应该根据具体情况制定时段不一的员工培训计划，经常性地推进审计人员的相关培训工作，培训内容应该以审计技能、采购法规、采购理念、招标管理等相关知识为重点。在面对特定领域的政府采购项目时，可以适当延长事先调研环节，在调研过程中汲取新知识，还可聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计工作。
二是协调处理多种关系。首先要注意协调好与采购项目执行主体的关系，确保其能切实配合具体工作的推进，尤其是确保其能及时、充分而真实地提供支撑审计意见的基础证据信息。其次要注意协调好与财政审计、其他类别审计及其他采购监督的关系，确保彼此之间形成采购监督的最大合力。最后要注意协调好与广大民众的关系，要学会并善于从相关民众调研并获得部分基础信息，尊重民意，自觉吸纳民众监督的成果。
三是稳健推进实践探索创新。首先要经常性地总结经验方法，力求实践推进过程中稳打稳扎；其次要注意创新审计理念，敢于尝试运用新的审计方法，推进政府采购审计技术推陈出新；再次要在尽可能高的层面，尝试构建政府采购绩效评价体系，在大量实践积淀的基础上，由下而上逐层尝试。
四是践行全过程审计监督。强化对采购预算、采购计划、采购招标、采购程序、采购验收等环节全覆盖的审计工作，即践行政府采购全过程审计监督。不过，对于特定政府采购项目而言，不一定有条件安排统一而整体化的全过程审计项目。在这种情况下，不用僵化地坚持形式上的全过程，可以考虑灵活地结合全面审计和局部审计、项目审计和专项审计、传统审计和现代审计，达到全过程审计的实质效果。
五是修正顶层设计。在采购方面，在《采购条例》第六十五条基础上，将审计监督与监察监督分开来，对审计监督的相关事项进行详细规范；在审计方面，在《审计法》与《审计条例》现有规定的基础上，适当明晰政府采购审计的相关内容，确保对政府采购的全覆盖；在有条件的情况下，可以考虑制定并颁发绩效审计指南或者规则等文件。
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参考文献：
[1]广东省审计厅办公室关于广东省建设工程造价管理总站发布政府采购社会审计服务资格信息的函
http://www.gdcost.com/ViewMessage.aspx?MessageId=119796
[2]《中华人民共和国政府采购法实施条例》，中华人民共和国国务院令第658号.
（作者单位：广州市天河区审计局 广东广州市 510655）