金兴华
摘 要：浙江省自1998年以来，把发展中心镇作为加快推进城市化的重要方面来抓，强调以改革促发展，通过向中心镇下放经济管理权，增强中心镇的自主性，实现中心镇的良性发展。随着中心镇发展的自主性增强，可能会出现错用或滥用下放的经济管理权问题，解决的对策是加强“块块”管理，通过相对绩效考核促进中心镇竞争，加强规范权力运作。
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关键词 ：中心镇改革 强镇扩权 浙江省
基金项目：绍兴市哲学社会科学规划项目（125375）。
推进新型城镇化是我国经济社会科学发展的长期战略，作为城市体系下层重要节点的中心镇，在城乡之间有着天然的亲和力，在统筹城乡发展上有着天然的优势，因此，加快中心镇的改革和发展至关重要，本文以浙江为例阐述中心改革的实践逻辑及推进建议。
一、浙江省中心镇改革的实践逻辑
浙江省自1998年第十次党代会提出“不失时机地加快城市化进程”以来，始终把发展中心镇作为加快推进城市化进程的重要方面来抓。浙江省发展中心镇的一个基本原则是以改革促发展。在新世纪初理论界出现削弱乡镇政府职能声音的情况下，浙江省在实践上反其道而行之，于2007年出台《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发［2007］13号），推出中心镇改革，加强中心镇功能的发挥，促进中心镇的发展。浙江省通过改革，加强中心镇职能的实践是有现实基础的，这就是中心镇的经济规模。经过改革开放以来一个较长时期的发展，中心镇在经济规模上已发生了巨大的变化，经济总量跃上了一个新的台阶，在这种情况下，中心镇的职能当然只能加强，不能削弱。
2010年，浙江省又颁布了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办［2010］115号）、《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发[2010]162号），提出了一些中心镇培育为小城市的政策导向，进一步推进中心镇的改革和发展。随着小城市培育3年试点工作的结束，浙江省在进一步总结中心镇发展经验的基础上，在2014年又公布了《关于公布小城市培育试点扩围名单的通知》（浙政办发［2014］43号）、《关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知》（浙政办发［2014］73号）等文件，明确中心镇改革发展的目标和举措。
纵览浙江省中心镇发展实践和改革过程，可以发现这样一个特征事实，浙江省的中心镇改革表现为向中心镇下放经济管理权，通过扩权达到发展中心镇的实效，从其内在逻辑上来讲，是通过提高中心镇发展的自主性，实现中心镇的良性发展。
二、增强中心镇发展自主性的利弊分析
浙江省通过向中心镇下放经济管理权、增强中心镇发展的自主性，符合我国市场化取向的改革战略。十一届三中全会以来，我国通过各种分权改革，改变了计划体制的管理方式，市场化程度不断提高，极大地促进了各类主体的自主行为，激发了各类主体的活力，从而实现了经济的快速发展。浙江省从1992年实行的强县扩权改革实践中得到启示，在发展中心镇镇问题上，自觉地运用了强镇扩权的改革思路，促进了中心镇的发展。
从财政联邦制理论来说，向中心镇下放经济管理权至少具有三个方面的积极作用。第一，向中心镇下放经济管理权，对中心镇的官员有着强大的财政激励效应，形成了有效的发展当地经济的利益驱动机制，从而推动了中心镇的发展。第二，中心镇官员身处当地，对实际情况有切身的了解和认识，最知道当地居民的需求，因此给予中心镇更大的自主性，有利于中心镇政府因地制宜采取措施，走出一条具有自身特色的发展路子。第三，减少了审批手续，优化了行政流程，一方面有利于提高中心镇的行政决策效率，增强中心镇发展的实效性，另一方也减少的寻租空间，净化了投资环境，增强了中心镇发展的吸引力。
不过，向中心镇下放经济管理权是谋求中心镇发展的一把双刃剑，随着中心镇发展的自主性增强，其消极面也可能会凸显出来：一是面对下放的权限，中心镇由于缺乏有效行使的机制和经验，往往会错误运用下放的经济管理权，导致资源配置不合理，阻碍中心镇的健康发展。二是受私人利益驱使，中心镇的扩权改革在消除了上位政府的寻租空间后，又形成了另外的寻租空间，导致下放的经济管理权被滥用，形成新的低效率。
三、用“块块”管理思路破解中心镇放权改革中出现的问题
鉴于中心镇扩权改革中可能出现的错用或滥用下放的经济管理权问题，中心镇的扩权改革应该权衡利弊、谨慎推进，但在实践中，这也往往会成为阻止中心镇改革的理由，使得扩权不充分，导致中心镇失却发展的好时机。还有一种情况是，浙江省中心镇的扩权内容是由县（市、区）政府按照具体情况确定的，在实践中，由于涉及部门权力的再分配，向中心镇扩权往往演变为专业管理部门设置派出机构，中心镇实际可行使的权力依然有限。
无论是放权不足，还是以设置派出机构替代扩权，都体现出“条条”管理的思路，这种“条条”管理强调对中心镇发展的专业化垂直管理，作为一种直接管控中心镇发展的手段，有利于克服扩权带来的可能弊端，但不利于增强中心镇发展的自主性。
与“条条”管理思路相对的是“块块”管理思路。“块块”管理思路强调，在中心镇改革上要按实际发展要求充分放权，让中心镇统一行使经济管理权，确保中心镇发展的自主性。“块块”管理并未要求上位政府放弃对中心镇发展的管理责任，而是要求上位政府转变管理方式，从直接管控转变为间接管控。“块块”管理所要求的间接管控，具体通过目标的设置和考核来达成，目标设置的合理性和考核方式的恰当性决定了间接管控的有效性。如果通过目标的设置和考核，能使中心镇扩权改革的积极作用得到发挥、错用和滥用经济管理权的行为得到克服，那么这种间接管控就是有效的。
因此，伴随中心镇扩权改革的是上位政府对中心镇发展目标的设定及其考核。实践中相对绩效考核是一种比较理想的考核方式，它通过比较不同中心镇或中心镇与非中心镇之间目标实现的相对位次来进行考核，实际上是中心镇与中心镇、中心镇与非中心镇之间的竞争结果来确定考核结果。这就意味着中心镇扩权改革要以扩大竞争为基础，“块块”管理就是要促进中心镇之间、中心镇与非中心镇之间的竞争，以竞争抑制中心镇扩权改革中可能出现的不利影响。因此，向中心镇下放经济管理权，增强了中心镇的自主性，通过“块块”管理，使中心镇正确行使下放的经济管理权。这也表明，如果向中心镇下放经济管理权的同时，又偏袒保护中心镇，使其免受其他镇的竞争压力，往往会与中心镇改革的愿景背道而驰。
在“块块”管理理念中，要抑制中心镇扩权改革中可能出现的不利影响，促进竞争是一个重要的方面，规范权力运作也是不可忽视的方面。绍兴市在钱清镇开展中心镇权力规制试点，通过定权力内容、流程和责任，建立起规范运用中心镇权力的制度，确保了下放到中心镇的经济管理权力得到合理运用。通过相对绩效考核促进中心镇的竞争是从外部增加中心镇发展的压力，规范权力运作是从内部消除中心镇发展的消极因素。因此，把规范权力运作和促进中心镇竞争结合起来，可以使中心镇扩权改革释放出巨大的发展红利。
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参考文献
[1]赵洪祝：《加快中心镇发展改革和小城市培育》《今日浙江》2010第20期.
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[5]王立军：《沿海发达地区新型城镇化路径研究——以浙江省中心镇培育小城市为例》，《北华大学学报》( 社会科学版)2013年第5期.
（作者单位：浙江越秀外国语学院 浙江绍兴市 312000)