魏顺萍
（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）
摘要：在人类社会的绵延发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的一部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。随着社会经济和民主政治的不断发展，我国公民参与政府公共决策已成为一种普遍的政治现象，不断扩大和完善公民有序的政治参与，对于推进我国政府公共决策的科学化与民主化具有重要的意义。由于政府不是万能的，这就要求公民要积极参与政府决策，监督政府的失职及缺陷。当前，公民参与政府决策却存在着诸多困境，这就要求各级政府要在不断发展经济的基础上，增强公民参与的物质基础，构建公民的文化建设，培养公民的主体意识，加强政府与公民的沟通。当下公民社会的发展还不完善，公众参与公共事务管理意识薄弱，参与机制短缺以及制度的不完善等导致了公民参与在实践中面临着诸多困境。这些困境的存在阻碍了公民参与进程和民主治理的推进。因此，依据公共政策性质和合法性要求，选择适度且均衡的参与途径与策略，辅以具体的完善公民参与的措施，是消解公民参与实践困境的有效路径。
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关键词 ：公共政策； 公民参与； 存款保险
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0099-05
收稿日期：2015-04-21
在人类社会的绵延发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的一部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。随着社会经济和民主政治的不断发展，我国公民参与政府公共决策已成为一种普遍的政治现象，不断扩大和完善公民有序的政治参与，对于推进我国政府公共决策的科学化与民主化具有重要的意义。由于政府不是万能的，这就要求公民要积极参与政府决策，监督政府的失职及缺陷。当前，公民参与政府决策却存在着诸多困境，这就要求各级政府要在不断发展经济的基础上，增强公民参与的物质基础，构建公民的文化建设，培养公民的主体意识，要加强政府与公民的沟通。当下公民社会的发展还不完善，公众参与公共事务管理意识的薄弱，参与机制短缺以及制度的不完善等导致了公民参与在实践中面临着诸多困境。这些困境的存在阻碍了公民参与进程和民主治理的推进。因此，依据公共政策性质和合法性要求，选择适度且均衡的参与途径与策略，辅以具体的完善公民参与的措施，是消解公民参与实践困境的有效路径。
一、相关概念界定
（一）公共政策
几乎所有的政治学者都给公共政策下过定义。其中，最具代表性的是，戴维·伊斯顿根据政治系统分析理论，将公共政策定义为政治系统做出对社会具有约束力的权威性的价值分配。陈庆云从这一定义出发，进一步将公共政策定义为“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”。之所以采用此种界定，是因为笔者认为，从更本质的意义上来说，公共政策无非是政府调整社会公共利益的一种工具，公共政策所反映、调节的本质上是一种社会利益关系。相应地，整个公共政策过程实际上就是一个公共利益分配的过程。
（二）公共政策制定
所谓公共政策制定，指的是对公共政策问题提出并选择解决方案的过程，包括目标确定、方案设计、方案的评估、可行性论证、方案选择等五个方面。公共政策的制定过程实际上就是各种利益的输入、协调的过程。所以，公民要求参与公共政策制定过程以维护公民个人的合法权益和公共利益。
（三）公民参与
对于公民参与的概念，学者们进行了丰富的研究。他们分别从不同的立场、角度出发，提出了各自不同的见解。
杜建刚认为，公民参与的涵义有广义和狭义之分。从狭义上讲，公民参与就是公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程，这不仅是现代民主政治的重要标志，同时也是现代社会公民的一项重要责任；广义上的公民参与范围比较宽泛，除了上述几项功能之外，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。
夏立忠将公民参与定义为政治参与，他认为所谓政治参与，就是指普通公民通过各种合法的途径与方式，参与公共政策制定，以此直接或间接地对政治体系的构成、运行方式以及政策决策施加影响的活动 。
通过对以上定义的分析，笔者认为公共政策制定中的公民参与是指，公民个人以及社会团体基于各种目标，在法律的框架内，通过直接参与或者间接参与等方式，参与到公共政策制定的各个阶段，以此来表达自身的利益诉求，并期望影响公共资源的分配。简言之，公民参与就是指公民个体或者社团组织通过一定方式直接或者间接地参与公共政策制定的政治活动。
二、我国公共政策制定中的公民参与存在的问题
随着国内改革开放和经济的发展，以及国际政治经济发展趋势的影响，我国公民的民主意识逐步增强，参政意识有所提高。可以说，我国公民在一定程度上正朝着理想状态下的国家政治轨道前进，逐渐成为公共政策制定的一大主体。但是，仔细观察与分析不难发现，现阶段我国公民参与公共政策制定的现状其实并不乐观，公民参与的总体水平较低，公民的实际政治参与仍然存在着许多亟待解决的矛盾和问题。
例如，存款保险制度涉及每一个民众的切身利益，关切度高一点，并不意外。有关方面对于向社会公开征求意见有一些担心，也不难理解。这其中，既有对于公共政策推行效率的担忧，也与长期以来一些政府部门习惯于闭门决策、直接出台方案的思路有关。而且，越是有可能引发汹涌民意，就越是审慎、小心，“保密性”也越高。
对于所存在的问题，可以从两个方面进行解析，即政府层面和公民层面。
（一）政府层面
1.缺乏民主意识，官本位思想严重
在我国由于政治制度改革的惰性和改革效应的滞后性，在传统计划经济体制和政治体制的惯性影响下，行政官僚体制仍然根深蒂固。不仅仅是公民参与意识淡薄，而且部分政府官员和机构也并不认可公民参与公共政策的制定的行为。主要原因是部分政府官员习惯于传统的政府主宰政策过程，自上而下、发号施令式的政策决策模式，不习惯现代公共民主决策方式。
同时受官本位思想的影响，有些官员认为公民作为政府的管治对象自古就是一种天经地义的事，政府的行政决策和命令公民只能被动地接受服从，否则，便有图谋不轨或刁民之嫌。一些政府官员对公民的参与意见毫不重视，或者是变公民参与为其回避矛盾的权宜之计，使公民参与大多流于形式。
在对于《存款保险条例（草案）》的研究讨论中，有人担心草案公开征求意见很可能导致“收不了场”，还有人说，公开之后对这项改革还能不能办成，“心里也没底”。这也就反映了某些政府官员民主意识淡薄，官本位思想严重。
2.政府信息透明度低
公民参与公共政策制定的基本前提是了解政策信息，知情才能议政。我国公共政策制定的信息一般不公开，透明度不高，影响了公民参与公共政策制定的积极性。近年来我国在制定一些法律法规时，不时面向全民征集民意，但数量仍不多；更多行业性、专业性的法规政策，表面上看仅仅是一种技术层面的操作，或与公民无关或公民参与能力有限，比如种种标准的制订，于是就往往在以往相对封闭的、小范围的、排斥公民的模式下运转，可想而知，其结果会为将来的执行成本和公共反应埋下多大的隐患。
公共决策能不能做到公开透明，应该是衡量政府工作是不是到位的决定性因素。既然政府即将出台的决策将深刻影响经济社会的正常运行，关系到每一个社会成员的合法权益，正如李克强总理所说“与其直接出台，做‘一锤子买卖’，不如先征求意见，让大家讨论，找到全社会意愿和要求的‘最大公约数’。”如此，也才有可能最大限度地形成社会共识。
3.参与渠道不完善
选举制度、听证会制度、信访制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公民参与的广度和深度都严重不足。这些年来，举凡一些地方之所以社会矛盾高发、群体事件不断，甚至出现“治理失灵”现象，多与其在行政决策和审批的一系列过程中缺乏与公民参与有关。
4.公民参与的制度化程度不高
改革和完善决策机制是政治体制改革的一项重要任务，它的目标任务是进一步完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。到目前为止，我国也并没有形成一整套的法律体系来对公民参与政策进行规定，少数几部法律也并未将公民参与作为程序中必不可少的内容，这对靠一整套健全的制度来实现公民的政治参与的现代民主制国家来说是不可思议的，其后果也是相当严重的，直接导致公民参与的制度化程度不高，严重影响了公民参与的深度和广度。正是由于这个原因， 致使公民参与行为不规范、参与渠道不畅通、参与实施的制度不够健全，公民参与多以没有保障的非制度化的形式出现， 这严重影响公民有效地进入国家政治生活过程。
（二）公民层面
1.我国公民参与政策制定的意识淡薄，缺乏主动性
我国是一个传统的农业文明、小农经济国家，小农经济的特点是自给自足，相对封闭，提倡“庶民不预政务”的政治观念。这种观念的影响十分深远，导致公民普遍认为政事自有政府官员来处理，不愿意过多介入政治。公民参与公共政策制定的积极性不够，参与缺乏热情。尽管目前已有越来越多的公民参与到政策制定过程中，但相当多数的参与者并非出于认识的自身的参政责任感进而主动履行自己的正当权利义务，大多数是针对某一特定领域的、可能影响切身利益的公共政策时冲动型参与。由于参与动机出于个人私利的维护和要求，往往在参与行为上也更加非理性。如房屋拆迁冲突。大多数没有利益相关性的公民则往往抱着置身事外的态度。现实中，某项公共政策的公共色彩越重，公民参与的热情也越低。
2.参与能力不足
在公民参与公共政策制定的过程中，公民参与的能力非常重要。目前，由于义务教育的普及，我国公民已经掌握了一定的基础文化知识，但在政治参与知识上整体偏低、参与手段普遍欠缺。主要表现在以下几方面：一是大多数公民并不熟悉政治运行规范，对自己在政治系统中所起的作用不清楚，也没有接受过参与政治活动必要的训练和经验。二是不了解政策制定过程，对政策所要解决的问题及背景没有清晰全面地认识，对政策目标实现的可能性及途径理解不深，对政策制定、调整所带来的利益格局的变化和可能引发的冲突不能预知。三是科学技术迅猛发展并渗透到社会生活的各个领域，给公共政策过程带来新的综合性议题，公共政策制定和执行的科学含量越来越高，增加了普通公民参与公共政策过程的难度。
3.组织化程度低
事实上，公民的一切政治参与活动都依赖于各种组织，如单位、工会、居委会、村委会、妇联和各种民间利益团体等，社会组织是公民参与公共政策制定的重要载体。我国现有的大部分社会组织是在政府的领导下成立的，如妇联、残联、工会等，但是这些政治性群体更多地是作为政党和政府的“附属物”，更多地呈现“高度组织化”的政府整合特征。它们靠政府拨款维持运转，接受政府的监督，具有鲜明的行政色彩，缺乏自主性，无法代表某一社会群体来表达利益诉求。同时，民间组织的发展尚不充分，而具有自发性的利益团体性质的社会群体如行业协会、商会、非政府组织或学术社团等社会组织，由于自身力量过于弱小，在我国公共政策制定过程中参与较少，对政策制定的过程影响不明显。加上少数民间社团组织分散、管理混乱、缺乏诚信、自律性差，导致公民对民间社团的认同度低，怀疑其参与政策制定过程的动机和能力。
三、完善我国公民参与公共政策制定的对策措施
公民参与作为一种不可逆转的历史潮流必然要参与到公共政策过程中来，表达公民的利益与需求，从而使公共政策的制定过程更加民主化和科学化，也使得公民的权利得到更好地体现。前文总结了我国公共政策制定过程中公民参与存在的一系列问题，其中有行政理念的陈旧，也有法律法规的缺陷，有传统政治文化的束缚，也有制度设计的纰漏。这些问题都必须以整体的思维、长远的眼光，制定合适的对策一一加以解决，我国的公民参与才能少些阻力，大迈步地发展。
（一）创新参与观念，培养公民意识
首先，政府要加大教育的投入，特别是要扶持贫困地区教育发展，提高广大民众的文化素质。同时还要实现教育理念的变革，加强对公民的素质教育，让公民自小就认识到参与公共事务既是自己的义务，更是自己的权利，充分认识到公民参与政策制定对于维护自身合法权利的极端重要性，增强公民参与的自觉性和主动性，使其成为能真正运用自己的知识参与政策制定活动的人。其次，大众媒体要传播和普及参与型政治文化，加强民主意识的教育。通过广泛宣传公民参与的政策、渠道和相关制度，向公民传授一些实际参与的知识，加深公民的民主认识，帮助公民树立权利意识，强化公民参与意识和主人翁意识，认识到人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。最后，引导和推进公民参与的民主实践，大力推行社区选举、村民自治等基础民主建设，培养公民的参与经验、锻炼参与技能。同时，政府决策者自身也要树立民主意识，增强服务观念。充分认识到让公民参与公共政策制定的必要性。决策者应该主动把公民放在政策制定的主体位置上，切实转变政府职能，充分尊重公民在公共政策制定中参与的合法权利，转变政府的角色。
（二）完善制度建设，拓宽参与渠道
目前，政策参与渠道不畅严重阻碍了我国公民对公共政策制定的参与。我国政府必须要从有关方面入手，完善参与制度的建设、拓宽参与渠道、大力推进公民参与公共政策过程。
1.改革人民代表大会制度
要完善人大选举制度，首先要密切人大代表和人民间的联系，让代表能够真正代表选民的利益诉求。其次，要改变人大代表的结构，扩大代表对各社会阶层和群体的覆盖，减少官员比例，增加农民、工人、知识分子等群体的代表数量。再次，根据某些学者的提议，扩大人大代表的直选范围和层级，采取人大代表自由竞选的方式，保证公民能够真正把自己的利益诉求通过自己所选举的人大代表，用提案或表决的方式反映到决策部门，实现民意对决策过程的影响，从而维护了公民的合法利益。
2.完善决策听证制度
听证制度是公民参与公共政策制定的常见制度性保障渠道，是一种有效的参与方式。政府应该大力推行听证制度，听取广大公民的意见。一方面扩大听证的适用范围，从目前的物价、行政等领域扩大到土地规划、卫生保健、环境保护等与人民群众切身利益密切相关的公共政策的决策听证。另一方面我们在扩大听证范围的同时要对听证参加人的产生程序过程做出具体的规定，保证听证参与代表的广泛性，鼓励公民参与听证，让更多的公民拥有直接表达意见的机会，使听证制度落到实处。
3.大力推行政务公开
根据2008年5月1日我国正式实施了《政府信息公开条例》，规定了信息公开内容为：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。条例不止规定了政务公开的内容，对公民提出的政务查询相应程序和答复期限等都做出了详细的规定。党的十八大报告指出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”党的十八届四中全会指出：深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。在实践中，很多地方政府的政务公开实践并不令公众满意。各级政府要认真落实公开条例的相关规定，保障公民的知情权，实行政务运行透明化，主动公开各种政务信息，接受公民的监督，保证公民的参与权利。
（三）大力推进公民网络参与
1.推行电子政务建设
政府要充分利用网络资源，通过法规促进各级政府和部门加强政府门户网站建设，尽快地推行电子政务。发展电子政务不光是要求扩大政府网站的数量和规模，更要提高完善网站的相关服务和便民功能设计，要真正能够体现政府与民众的良性互动和信息的双向交流，方便公民的参与。推行电子政务建设的目的也不仅仅只是加大政府内部信息沟通的快捷，还要依托相关电子政府构建的法律法规体系，增加网上办理政务的含量，推进电子民主，为公民参与提供方便直接的途径，实现公民的有序参与。
2.完善网络管理的法律法规
网络给社会带来巨大便利的同时，也蕴含着巨大的风险。由于网络天然的开放性、虚拟性、匿名性等特点，一些网站极有可能被别有用心的人利用，故意扭曲事件真相、发布虚假信息，制造假新闻，混淆视听，蒙骗公众，煽动矛盾，导致网络参与的无序和混乱。网络和现实中的非制度参与相结合，往往会造成现实中一些非制度参与事件的复杂化。
面对网络参与的无序化现象，政府不能因噎废食，一禁了之，必须通过制定出台相应的法律法规的方式积极应对。一方面，积极发展现有网络信息安全和监管技术，跟上世界网络技术发展，加强对违法、虚假信息的管理力度。另一方面，出台网络规范管理的相关制度和法规，多方面、全方位地规范网络秩序，引导公民网络参与有序发展。
扩大公共政策制定中的公民参与对保持政府的合法性、维护公共利益和个人合法权益、促进社会公平以及建设服务型政府具有不可估量的作用。本文以《存款保险条例（草案）》征求意见为例，分析了公共政策制定过程中公民参与问题。而我国公共政策制定中的公民参与的发展和完善不可能一蹴而就，必然是一个循序渐进、动态的发展过程。对此，我们必须有清醒的认识、理性的态度。要在充分认识公民参与公共政策制定的必然性和复杂性的基础上，随着我国民主政治进程的不断加快，公民参与环境的不断成熟，稳步推进我国公民参与公共政策制定的进程。
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（责任编辑：于振荣）