胡创业
(山西省人民政府国有资产监督管理委员会,山西太原030006)
［摘要］党的十八届三中全会的《决定》提出了全面深化改革的总目标、总要求。山西省贯彻落实《决定》精神,结合山西省国有企业在国民经济建设中的主力军地位,以加快综改试验区建设为统领,以增强国有经济活力、控制力和影响力为目标,按照市场化要求和取向,重点围绕发展混合所有制经济、完善国资管理体制、建设现代企业制度,进行顶层设计、统筹安排、积极稳妥地实施。
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关键词 ］全面深化；山西；国资国企改革
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.029
1贯彻顶层设计,抓住深化国有企业改革的突破口
党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）,提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则,描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标,是指导新形势下全面深化改革的纲领性文件。具体到国资国企改革,《决定》也提出了许多新思想、新论断、新任务、新举措。我们必须在深入学习、深刻领会《决定》精神的基础上,结合实际,深入研究并找准山西省深化国有企业改革的突破口。
1.1在指导思想上,深化国资国企改革必须遵循市场化要求和取向
《决定》提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”。国企的最终所有人是全国人民,不同层级的国资监管部门受政府委托行使出资人权利。从这个意义上看,国企是政府管理国家的需要和延伸,这也决定了必须按照市场化方向进行国资国企改革,必须理顺政府与企业的关系,坚持政资分开、政企分开,真正赋予企业独立的市场主体地位。
1.2在国有经济层面,深化国资国企改革必须坚持公有制主体地位和发挥国有经济主导作用
《决定》提出“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”从这一表述中可以看出,在我国基本经济制度中,公有制居于主体地位,国有经济发挥主导作用,国有企业做强做大的基本目标是不变的。特别是对山西省而言,国有企业是转型跨越发展的排头兵和主力军,国有经济比重大,对推进综改试验区建设、促进经济社会科学发展的支撑作用十分突出。山西省深化国有企业改革必须坚持公有制主体地位,更好地发挥国有经济主导作用,按照“有所为、有所不为”原则实现“有进有退”,在重要行业和关键领域上增强国有经济的活力、控制力和影响力。
1.3在国有资本层面,深化改革的关键在于积极发展混合所有制经济
《决定》从更高层次对“混合所有制”进行了表述,明确“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”,要求“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。就山西省而言,混合所有制在省属企业二、三级子公司层面不同程度存在,但母公司层面的股份制改革步伐较慢,“一股独大”的问题十分突出,必须按照“混合所有制”模式,实施资源资产化、资产资本化、资本证券化,加快推进产权制度改革：一是要加快推进国有企业特别是省属大中型企业的公司制改革,实现投资主体和产权多元化。通过适度降低国有股份的平均比例,既增强国有资本的杠杆效应,吸收更多的社会资本,同时改善治理结构,提高国有资本配置的效率；二是要发挥国有资本的引导作用和杠杆效应,明确“国有资本投资项目允许非国有资本参股,允许混合所有制经济实行企业员工持股”,既增强国有资本的带动力,提高资本运营效率,也为非国有资本提供更多投资机会。
1.4在国资监管层面,深化改革的重点在于完善国有资产管理体制
《决定》提出“以管资本为主加强国有资产监管”,这意味着国资监管由管资产向管资本过渡,重点是在资本的流向上进行控制和监管。资产与资本没有实际区别,资产减负债就是资本权益。《决定》还指出,“组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”国有资本运营公司的主要目的是从价值量的角度,追求保值增值；国有资本投资公司是为了投资实业,为了要实物量的产出。同时,工信部部长苗圩在《决定》辅导读本的撰文中提出,“继续推动履行社会公共管理职能的部门与企业脱钩,实现经营性国有资产集中统一监管。”以上这些要求,意味着国资监管在过去“三统一、三结合”的基础上,要更加强化和精细化。就山西省国资监管体系而言,落实《决定》精神,亟待解决三个方面的问题：一是经营性国有资产的集中统一监管问题。虽然经过前一轮的脱钩改革,在经营性国有资产的集中统一监管上迈出了重要步伐,但机场、高速、金融等部分经营性国有资产目前仍分散在不同的部门进行监管,与经营性国有资产实现“全覆盖”监管的北京、上海、重庆、天津、山东等直辖市和省份相比,还有较大差距,需要省委省政府主导,继续推进脱钩改革,建立经营性国有资产“全覆盖”的监管体系。二是如何组建国有资本运营公司和如何改组国有资本投资公司的问题,需要结合山西省国有企业的产业领域、特点、重要性和下一步转型发展的方向,进行科学设计、统筹运作。三是如何建立科学的企业业绩考核指标体系,需要结合国有资本投资运营公司的成立和不同企业功能的定位,重新制定完善分类考核制度,提高考核指标的导向性和针对性。
1.5在国有企业层面,深化改革的根本在于完善现代企业制度
首先,准确界定不同国有企业功能。这意味着要对国企实施分类改革、分类监管。就山西省而言,对水务、粮油等提供公益性产品或服务的企业,要加大国有资本投入,支持其在提供公共服务方面作出更大贡献,同时有针对性地加强服务质量、价格等监管。对煤炭、钢铁等关系山西省支柱产业发展的骨干企业,要保持控股地位,并实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开,放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化,加强行业监管和社会监督。对一般竞争类企业,要按照市场化的要求,依托资本市场,推进公众公司改革,鼓励战略投资者参与国有企业改组改造,实现国有资产资本化,提高国有资本流动性。
其次,健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。企业法人治理结构不完善、规范的董事会建设滞后、三项制度改革推进缓慢等问题,是影响山西省国有企业发展活力的重要原因,需要我们按照《决定》要求,加快推进四个方面的工作:一是继续深化公司制股份制改革。推动具备条件的国有大型企业实现整体改制上市或主营业务上市,不具备整体上市条件的要加快股权多元化改革,有必要保持国家独资经营的也要加快公司制改革。二是推进规范董事会建设,完善外部董事选聘、培训、评价机制,严格董事履职责任,健全董事会运作机制,形成股东(大)会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的机制。实际上,这不仅是企业层面的事情,不少都与相关党政部门有关,如选人用人机制、考核评价机制等。因此,要探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用、职工民主管理有效融合的途径。三是继续深化企业人事、用工、分配制度改革,建立更加科学的考核分配和激励约束机制。完善经营管理者激励机制,深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。四是建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究,探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。
再次,更好履行社会责任。一是完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,将更多用于保障和改善民生。二是引导国企在发挥主营业务优势和广泛的社会问题之间找到结合点,把社会责任更好地融入到企业的战略规划、决策、运营和管理中。三是加强制度建设和监管监督,进一步推动国企在诚信经营、节能减排、环境保护、安全生产等方面加强自我约束。加强企业内部制度建设,保障职工的合法权益,妥善解决国企改革的历史遗留问题。
综上所述,山西省深化国有企业改革需要认真贯彻落实《决定》精神,结合山西省国有企业在国民经济建设中的主力军地位,以加快综改试验区建设为统领,以增强国有经济活力、控制力和影响力为目标,按照市场化要求和取向,重点围绕发展混合所有制经济、完善国资管理体制、建设现代企业制度,进行顶层设计、统筹安排、积极稳妥地实施。
2立足国情省情,明确国资国企改革的总体思路
一是全面贯彻落实党的“十八大”和十八届二中、三中全会精神。按照“顶层设计、先行先试,政府主导、整体部署,重点突破、分步实施,明确责任、先易后难”的基本思路,深化国资国企改革。同时要更加注重可操作性,我们在明确指导思想和总体要求的同时,提出了山西省国资国企改革的主要内容、重点任务和政策措施。
二是结合山西省省情。即市场发育不够完善,国有经济占主导,国有企业是主体；国有经济是山西省的比较优势和竞争优势,在较长时间内仍将主导和保障山西经济的发展,国有企业是山西省经济转型发展的主战场；国有企业具有融资平台的功能和政府职能延伸的功能。具体体现在：一煤独大短期内从根本上改变不了；大企业、大集团是山西省经济的基础；多数地市的经济是以煤和大集团为支撑；大集团的结构基本雷同。
三是深化山西省国资国企改革突破口在于贯彻《决定》精神与推动山西省转型综改区建设相结合,既体现中央要求,又符合山西实际,能够更好地服从服务好山西综改区建设和转型发展,进一步彰显出山西省国有企业的活力、控制力和影响力。
四是深化山西省国有企业改革的重点在于省属企业。据统计,省属国有企业占山西省国有企业资产总量的86%、营业收入的95%、上缴税费的89%、利润总额的80%,是山西省经济社会发展的主力军和排头兵,是推进山西省实现转型跨越发展的主要战场和重要阵地。
3找准切入点,突出国资国企改革的主要任务
3.1发展混合所有制,实行股权多元化改革
股权结构多元化是国有资本功效放大和完善市场化公司治理机制的有效途径,是集聚各类资本要素、提高地区经济发展活力的重要手段。山西省国有经济一股独大的情况较为明显,这和山西省的省情及所处的发展阶段有关。但目前煤炭、煤化工、钢铁等国有企业的二、三级子公司已广泛发展了混合所有制经济,省属国有企业中混合所有制企业比例已达64.44%。继续巩固完善国有企业股权多元化改革,总结经验,整体设计,试点探索在母子公司层面继续深化股权多元化改革。特别是针对山西省国有企业大多处于能源和原材料产业上游环节、资产体量大、引资困难以及部分煤炭企业已债转股成为股权多元化企业等实际情况,今后在母公司层面的改革还是以推动整体上市或主营业务上市为主,同时探索以增资扩股方式引进战略投资者、财务投资者或股权投资基金实现股权多元化,并加大对非能源资源型竞争类国有企业股权多元化改革力度。
3.2完善现代企业制度
重点要解决企业行政化管理倾向、公司治理水平不高、活力不强的问题。关键环节是完善法人治理结构、三项制度改革、信息公开、企业管理人员薪酬制度改革、探索建立职业经理人队伍。其中：完善法人治理结构。重点是推进规范董事会建设,探索推行外部董事制度,从机制设计上解决“内部人控制”问题。对董事会运作规范的企业,逐步把经理层选聘、考核评价、薪酬管理等权力交由董事会负责。《实施意见》原则性地提出,全面加强出资人对产权代表的委派和管理；逐步推行职业经理人制度；根据省属国有企业规模大小、行业类别,合理确定并从严掌握领导班子职数。企业管理人员薪酬制度改革。关键是根据企业功能定位、法人治理结构完善程度、领导人员选任方式等,探索授权董事会通过市场化机制确定经理层薪酬,体现薪酬的激励作用。国有企业信息公开。主要做法是借鉴上市公司管理模式,建立企业真实、准确、及时披露相关信息的制度体系。年内省属国有企业将先行试点,在同级主要新闻媒体,按季度、半年度和年度,定期向社会公布财务状况、重大投资、薪酬水平、职务消费等信息。
3.3完善国有资产监管体制
一是关于以管资本为主加强国有资产监管。这是当前完善国有资产管理体制的核心问题。“以管资本为主”的核心要求就是要坚持问题导向,切实解决监管不到位、错位和越位的问题,将提升资本效率、激发企业活力和防止国有资产流失结合起来,进一步突出监管重点,精简优化监管职能,做到严格区分国家出资所形成的权益和企业法人财产的界限,规范行权履责,尊重企业自主经营。监管内容上,突出“三个重点”,即“管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报”。国资委要以出资关系为基础依法行权履责,行权履责的方式和手段重点包括：制定或参与制定公司章程,将国资监管要求具体体现在公司章程中,使公司章程真正成为除法律法规之外行使出资人权利的重要手段和基本依据；加强股权多元化企业股东之间的沟通协调；委派国有股东代表参加股东(大)会表达国有股东意志,落实公司治理结构中“三会”及经理层的职责权限等。二是关于改组(组建)国有资本投资(运营)公司。改组(组建)两类公司是改革国有资本授权经营体制的关键环节,主要目的是提升国有资本效率,优化资源配置,搭建资本流动平台,改善国有资本的布局结构。国有资本投资公司以产业资本投资为主,通过投资融资和项目建设等实现产业集聚和升级,在资源优化整合中增强控制力。国有资本运营公司以经营国有资本为主要功能,更多地向战略新兴产业和公益性产业以及公共服务行业进行投资,其本质目的是强调股权管理与运作,通过提高国有资本的流动性,盘活存量国有资本,用好增量资本,实现保值增值。从山西省的省情和转型发展的实际来看,能源资源型竞争类国有企业通过产业结构调整和多元化发展,已经构建起了产业链发展体系,形成了板块化经营的架构,基本上具备了改组为国有资本投资公司的条件,它们在产业发展壮大的同时也具备投资功能,进行股权运作,追求经济效益和投资收益最大化。为此,我们拟选择主业明确、治理结构较为完善、科技创新能力和核心竞争力较强、风险管控机制健全的企业改组为国有资本投资公司。而山西省由于公共服务行业发展不足、市场化程度不高,公益类企业仍处于需要大规模投入发展的阶段。为此,我们今年也拟选择1~2户集团先行试点改组或组建为国有资本运营公司,利用国有资本收益解决资本金投入问题,然后支持其发展壮大,待发展到成熟阶段,再通过国有资本减持或退出,引入非国有资本。三是厘清国资委与两类公司及其他监管企业的关系定位。新组建国有资本运营公司要与划入监管企业产权衔接起来,不能仅仅组建而不划入产权；并非所有监管企业都要改组为国有资本投资公司,而是积极稳妥地有序改组；国资委与两类公司的关系,同国资委与其他监管企业一样,都是出资与被出资的关系,享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。但国有资本投资运营公司与其他监管企业具有不同的功能,要探索国有资本投资运营公司在主业范围、投资管控、资本注入、信息公开、责任追究等方面实施相应政策。四是建立经营性国有资产全覆盖体系。推进经营性国有资产集中统一监管,是落实政企分开、政资分开和转变政府职能的必然要求,也是整合资源要素、提高市场配置资源效率的客观需要。全国4个直辖市都已基本实现了经营性国有资产全覆盖监管,其他不少省在落实三中全会精神的地方党委文件中,也明确要实行经营性国有资产集中统一监管。根据《山西省省直机关直属企业脱钩改革实施方案》的总体部署及各项脱钩改革任务的具体要求,经过两年努力省直机关直属企业脱钩工作已取得了阶段性成果,但重点问题、难点问题没有实质性进展,仍存在企业脱钩后改革重组和破产注销步伐缓慢,经营机制不能完全适应市场经济要求等问题,此次改革也给予了组织保障和资金保障,以深入推进省直机关直属企业脱钩改革工作,进一步推进建立山西省经营性国有资产全覆盖体系。
4深化国资国企改革的建议
4.1探索山西省综改试验区在国企改革上先行先试的做法
一是在全国率先建立实施更加透明的国有企业财务预算等重大信息公开制度。推行国有企业以财务信息及有关重大事项的公开,各省属企业要在每季度末向社会公布包括发展规划、全面预算、重大投资、薪酬制度、领导人员职位职务消费等事项。接受社会公众的监督,打造“阳光国企”,成为山西省国企改革的一个亮点。
二是加大对分类监管、分类考核的支持力度。根据不同国有企业功能实施分类监管、分类考核是这次国企改革的重要内容。对完善国有资产监管体制,厘清监管部门、市场以及企业主体的关系,更加有效的监管好国企具有重要意义。同时,对于组建若干国有资本运营公司,有条件的国有企业改组为国有资本投资公司也有决定性作用。省政府在确定定位、政策配套等方面应加大支持力度。
4.2积极利用资本市场推动国有企业改革重组
鼓励民间资本通过多种形式参与此轮国有企业改制重组是山西省国企改革的重大举措。此轮改革绝大多数主导控制类、公益保障类的企业仍需保持国有绝对控股,减持部分国有股权体量大,且合作方只能参股,这样寻找到满意的合作伙伴就十分困难。更多的只能依靠集团公司整体上市,充分利用资本市场来解决国企资金筹集、股份制改革、公司治理、资产重组等问题。建议加大企业上市扶持力度,依托资本市场对国有企业直接进行市场化改造,通过企业上市实现公众公司改革。
4.3营造国有企业改革的良好环境
大力宣传党中央、国务院关于国有企业改革的方针、政策和措施。宣传各类所有制经济优势互补、合作共赢的典型案例和积极作用,营造国企改革和各类所有制经济融合发展的良好氛围。建立改革创新的容错机制,在推进国有企业改革、推行公有制多种实现形式、引入民间资本的过程中,相关单位和个人依法依规决策,有关改革措施未能实现预期目标的,应给予充分包容。
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参考文献：
［1］王胤凯.中国国资管理体制演变与国企创新发展趋势探讨［J］.中国市场，2014(28).
［2］卫祥云.国企改革趋势以及路径选择［J］.中国市场，2014(32).
［3］湛珊.关于国企改制的几点思考［J］.中国市场，2011(13).
［作者简介］胡创业(1963—),中央党校研究生。现任山西省国资委监事会主席、企业改革处处长。1986年毕业于山西财经学院,毕业后任教于山西省计划统计学校。1993年先后任山西省经贸委经济运行处主任科员,企业改革处副处长。2004年5月先后任省国资委企业改革处副处长、处长,2014年8月至今任省国资委监事会主席、企业改革处处长。在省经贸委、省国资委工作期间曾分别连续三年被评为“优秀公务员”,2013年被评为省直机关劳动模范。曾撰写发表《我省省属国有企业改制初探》、《再谈我省省属国有企业改制》、《学习实践科学发展观积极稳妥地推进山西省省属国有企业改革》。