何玉凤
（南京工业大学 法政学院，江苏 南京 211816）
摘 要：在国内外经济下行背景下，开发区以往的区域优惠政策渐渐走向终结，外资需求的明显回落使得吸引外资成了难题.谋求开发区新的发展方式以实现可持续发展便成为学界探讨的话题.本文选取其家乡高淳所在的高淳经济开发区为研究对象，在实地走访之后，对高淳经济开发区的现状进行了SWOT分析，并基于差异化发展的理念，分别从管理和制度两个层面对高淳经济开发区治理机制提出了创新.这一治理机制既依托于省级开发区传统管理模式，又因突出了高淳的地方特色和人文气息而区别于省级开发区传统管理模式.
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关键词 ：省级开发区；差异化发展；公共治理；公共服务体系；管理创新；制度创新
中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1673-260X（2015）03-0057-03
1 省级开发区面临的新形势
我国开发区的兴起以上世纪80年代初四大经济特区的建立为标志，并伴着改革开放的春风发展起来.省级经济开发区的兴起可以说是基于我国入世之后经济发展的迫切需要，它的存在既是省际竞争的结果，又是省际竞争的基础.以工业园为主要载体形式的省级开发区，在带动地方经济快速发展、推进城市化进程方面发挥了巨大的作用.
如今开发区所面临的国内外经济形势也发生了重大变化：就国内而言，随着各式开发区在全国遍地开花，优惠政策已不再是开发区的突出优势；因土地调控力度加大，通过开发区扩容以谋求更大的发展也显得力不从心；节能减排压力增大、劳动力成本上升更使得开发区在社会效益和经济效益之间的博弈举步维艰.国外的形势亦不容乐观：2008年全球金融危机爆发之后，外需的回落使得吸引外资成为了一个难题，而首当其中的就是以发展外向型经济为主的开发区.在这一新形式下，开发区谋求新的发展方式以实现可持续发展便成为学界探讨的话题.
2 高淳经济开发区发展中存在的问题与SWOT分析
1995年设立的高淳外向型农业综合开发区是高淳经济开发区的前身.高淳经济开发区经江苏省人民政府批准于2001年4月正式启动建设，目前是南京市11个省级开发区之一，总规划面积达到了42.25平方公里.
从纵向上看，高淳经济开发区经过十余年的开发与建设，对高淳经济的贡献率连年提高，已成为高淳经济的重要组成部分.然而横向来看，与江苏省其他各区市比较，高淳经济开发区发展的弱势状态比较明显，直接表现为相对滞后的开发区经济增长速度；建设水平、发展速度在全省省级开发区评价指标中还居于中等以下水平.经调研发现，高淳经济开发区发展速度相对缓慢的原因如下：
2.1 引进项目质量不高
主要表现在：从技术含量上看，高新技术产业项目偏少、自主创新能力不高；从规模上看，中小项目比重大，大项目偏少，规模企业不多、竞争能力不强；从产品（行业）寿命周期来看，新兴成长性行业产品少，成熟性、发展空间小的行业占多数；从生产要素上看，劳动密集型，资源利用型项目占多数，粗放增长模式尚没改变.
2.2 公共服务设施服务水平低下
从调研中发现，高淳经济开发区居住区依托区内原有乡镇（古柏镇）发展，该乡镇公共服务设施为远超过其设计服务能力的人口服务，服务水平低下.被访员工对该区商业设施、医疗设施、教育设施、文化设施和金融服务设施等均表示了不满意.由于开发区所在镇与高淳主城区还有一定的距离，区内员工享受不到主城区的公共服务，他们中的大多数认为这给他们的生活带来了很大的不便.
2.3 住房供给结构单一
开发区内的住房需求群体是一个多元需求群体，由劳动密集型产业工人、产业升级后的高级技术工人、白领阶层、主城区疏散人口以及开发区内原住被征地农民等构成.然而走访中我们发现，开发区内并不存在与这一多元需求群体相对应的住房供给结构.现实是区内或是区附近多为普通商品住房和高端商品住房，而针对开发区内工作人员的中低档住宅、公寓式住宅等住宅类型甚为缺乏.
2.4 随着开发区社会事务的增加，管理体制略显僵化
高淳经济开发区目前实行两块牌子，一套班子.高淳区政府在开发区设立了它的派出机构——开发区管理委员会，管委会只是在有限的范围内行使与开发有关的规划和审批权，并不能行使一级政府的行政职能，区内社会管理事务仍由高淳区政府承担.
在充分利用政策资源的基础上，管委会体制突出了高淳经济开发区工业增长的经济任务.然而管委会模式的效率以纵向授权的独立和封闭运行为前提.随着开发区社会事务的增加，加上政府权力扩张的冲动，这种纵向授权的制度安排就会在横向扩张过程中面临体制性的冲突，暴露出管理线条不畅和条块协调难的矛盾.另外，由于高淳经济开发区还处在功能开发初期，市场化水平较低，政府行为向市场领域渗透，制约了开发区的良性运行和持续发展.因此在管委会体制时期对政府权力进行约束显得很有必要.
SWOT分析是目前被广泛运用于规划领域与战略管理的分析工具.笔者应用这一工具，结合内外经济形势将上述高淳经济开发区面临的问题进行整合分析，以期通过了解高淳经济开发区的优势（strength）与弱势（weakness），掌握外部机会（opportunity），规避威胁（threats），从而制定对开发区发展更有针对性的好的战略方法.如下表所示：
3 高淳经济开发区治理机制创新研究
基于SWOT分析，我们对高淳经济开发区的优势、劣势、外部机会与威胁有了一个清晰地认识.在此基础上，笔者提出差异化发展理念，从发挥地方特色、人文建设等角度出发，分别从管理和制度两个层面，对高淳经济开发区治理机制的创新提出了几点建议.这一治理机制既依托于省级开发区传统管理模式，又区别于省级开发区传统管理模式.
3.1 构建完善的公共服务体系，实现开发区可持续发展
3.1.1 因地制宜，建立健全信息服务平台及富有地方特色的招商机制
当开发区和招商引资都进入“红海”竞争阶段后，区域优惠政策已渐渐走向终结.全球经融危机爆发以来，高淳经济开发区整体吸引外资增速回落，招商引资面临内忧外患的困境.在这样的情境下，高淳经济开发区何以凭借自身优势走出困境？笔者建议结合本地资源进行差异化发展，明确产业定位，建立富有地方特色的招商机制，确立招商重点，谋求新的发展方式.对此笔者进行了如下思考：
（1）高淳老街与开发区骨干企业的会所共建
以政府贴补共建方式，将老街中合适的门面合并成大型企业的人文式会所，以宣传企业文化，并作为企业的联络窗口（同时可以解决老街品牌不多，品味不高，特色不明显问题）.
（2）在国际慢城桠溪和游子山，也要有入驻企业的品牌宣传场地，或者标志建筑，如有企业愿意投入，还可以做成小型企业文化特色区域.
（3）固城湖及相关湖泊与开发区品牌建设需要深度思考、规划和设计.
专门有奖邀请国内湖泊经济开发专家、企业对固城湖经济开发提供方案；把具有得天独厚资源的固城湖开发作为重点，强化高淳湖泊特色（以弥补距离中心城市100公里的先天不足）；以企业农场、公司鱼塘的形式（如中科农场、宏图鱼场等）把企业享用绿色安全食品与开发区周边生态农业、现代农业、花卉产业、现代养殖、现代水产有机结合.
3.1.2 公共服务体系的构建离不开效能评估
经济效能、环境效能、社会效能等都是效能评估的范畴，开发区的可持续发展离不开三者的有机统一.在公共体系规划的项目设置中，对诸如教育、文化、体育、卫生、商业、金融等分项都作了细分，但在具体实施中，很多项目间存在着功能的重叠.如学校的体育设施可为企业与具名共享，如此对项目设置进行优化可减少资源的浪费.另外，经济利益指标与人文环境（不只是商业配套）应包括：
（1）品牌中小学的跟进.
（2）与引进企业文化及员工背景相切合的如健身馆、休闲、娱乐场所.
（3）开发区管委会专职协调人文活动的制度和专项基金.
3.2 协调居住空间发展，建立多元住房体系
面对开发区内的多元需求主体，应建立与之对应的多元住房体系，确保新增城市功能与开发区产业功能在空间上并置的同时，也有实质的经济和社会方面的联系.一方面，应注意严格控制开发区内高档次住宅的开发，保证保障性住房、员工集体公寓式住宅等住宅形式的开发比例；另一方面，应有计划的将住宅用地投放市场，保证住房空间发展的可持续性.同时应防止开发区内房价、低价过于快速的上涨给开发区内企业带来的生产成本的上升.
3.3 依托游子山文化，建立人才回流机制
“山水这边秀，徒为他乡客”.两千多年前孔夫子登临游子山，其湖光山色之秀美让他流连不已.而吴楚之争让他不由感慨万分，思归情怀油然而生，游子山由此得名.游子山是高淳的父亲山，这种游子文化的情结深深植根于高淳人心底.入驻高淳经济开发区的管理层一定意义上都是建设家乡的游子，要借助这种文化的打造与宣传吸引人才，促进人才回流.
人才回流有利于发动一切积极因素，通过加强与周边地区社会团体（如欧美同学会、博士联谊会）和民主党派等的联系，在高淳经济开发区与开发商之间搭起一座沟通的桥梁.另外，又可建立由政府公务人员、大学专家学者、专业人士（律师、税务师等）多方代表共同组成招商引资咨询服务机构，解答有关法律、政策方面的问题，为开发区所在企业提供高层次信息化人才.
3.4 树立公共治理理念，成立行业协会，实现自主管理和制度创新
高淳经济开发区在十余年的开发建设中，其管理内容、管理重点和管理方式都发生了变化.开发区的优势来源更多的是依靠创业环境、创新网络和生态宜居性等新的竞争基础，吸引人才、知识等高级生产要素，而不再同于以往功能开发阶段的成本竞争.而此时就要依靠引入治理机制，从制度上约束政府权力，重塑政府职能，为开发区核心优势的培养提供制度保障.
公共治理是有别于传统政府管理模式的一种新型公共行政管理模式，它强调多元治理主体相互合作，共享管理权力，通过多种管理手段增进和实现公共利益.公民参与作为民主行政的内在要求和公共治理实践的基本途径，对践行公共治理的精要内涵至关重要.
开发区的管理需要政府诸多部门和市民、各种组织的共同努力，当然也包括开发区所在企业的自我管理.行业协会的自我管理可以弥补政府与市场作用的不足，同时，行业协会也会代表企业群体，与政府及其他利益相关群体进行集体协商，影响政府决策制定、实施和监督行业规范.
凭借独特的区位优势和产业配套优势，高淳经济开发区自启动建设以来，先后引进落户企业300多家，集聚了“红太阳、高淳陶瓷、红宝丽”三大上市公司和其他一大批知名企业落户.建议由开发区所在的这些企业选出自己的代表，由这些代表作为利益代言人，参与到自我管理中来，同时可以组织企业代表、大学生志愿者、退休教师或退休行政人员及政府在职人员，组成第三方，对协会提建议或进行监督，以激活管委会下的管理体制.
4 结论
高淳经济开发区从无到有，从外向型农业综合开发区到现在的经济开发区慢慢壮大，在十余年的发展中，对高淳经济增长具有不可磨灭的功效.然而伴随着自身的发展，它也存在着一些不足：诸如引进项目质量不高、大项目数量偏少、公共服务水平有待提升、居住空间单一、管理体制缺乏活力等.这些问题的存在是内外部因素共同作用的结果.国内外经济形势的改变使得开发区发展失去了以往的区域优惠政策，各地开发区更有开发项目雷同的趋势.高淳经济开发区在新形势下如何打出一张地方特色牌、在众多的省级开发区中脱颖而出，创新显得至关重要.本文对该开发区现实中出现的问题进行分类，基于差异化发展的理念，从管理创新和制度创新两个方面提出了自己的见解，形成了富有地方特色的治理机制.该治理机制既是对省级开发区传统管理模式的继承，亦是对它的发展，可为其他省级开发区提供一定程度上的借鉴.
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