弋智勇
（新疆维吾尔自治区工业经济和信息化研究院 新疆 乌鲁木齐 830000）
摘要 为全面加强和深化油地合作，促进油气资源开发更多地惠及新疆发展和民生改善，在借鉴河北、山东等油地合作成功经验的基础上，结合新疆实际情况，本文围绕改革体制机制、创新油地合作模式进行系统研究，提出相关建议及改革模式。
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关键词 新疆 油地合作 模式
近年来，新疆油气资源开发虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题。与陕西、山东、河北等省区相比较，新疆油气资源开发对地方经济发展的贡献偏低。受历史固有利益格局和体制机制影响，新疆地方企业参与油气资源开发困难较多，部分低产、低效的油气资源闲置、浪费。油地合作管理机制不健全，政策制度不完善。着力改革油气资源开发中存在的体制机制问题，破解体制障碍，发挥市场配置资源的决定作用，深化油地全面合作，创新油气资源合作开发模式，激发和释放市场主体活力，对于新疆建设陆上能源资源大通道具有重大现实意义。
一、新疆油气资源现状及合作开发情况
1.油气资源开发利用条件及近期产能。
（1）新疆油气资源情况。新疆石油、天然气资源丰富，现已设勘查开发区块206 个，面积83.15 万平方千米，占新疆总面积的1/2。近年来，中石油新疆油田公司在准噶尔东部油气资源勘探开发取得突破性进展。新发现的昌吉油田已探明近10 亿吨待开发的致密油气田；中石化开发的春光、春风油田即将形成300~500万吨产油规模；西北油田公司新发现部分小块油气田及顺南油田，均已初步具备开发条件。
（2）新疆油气资源开发和炼化情况.按照中石油“新疆大庆”、中石化“西部大油田”以及国家能源输送基地建设的战略部署，两大油田公司进一步加大在新疆的油气勘探开发和管线建设步伐，石油、天然气产量总体稳步增加。2013 年，新疆原油产量2 800 万吨，居全国第五位；天然气280 亿立方米，居全国第二位；原油加工2 490 万吨，油气当量首次超过5 000 万吨。
（3）新疆油气管道建设情况。目前，新疆油气管道管线包括：西气东输一、二、三线，伊宁至霍尔果斯煤制气管线，王家沟至乌石化原油管线，独山子至乌鲁木齐原油管线，乌石化至王家沟成品油管线，南疆环塔里木天然气管网，新疆西二线轮南至吐鲁番支干线。规划中的管线包括：西气东输四、五、六线，新粤浙输气管道，新鲁输气管道。全疆初步形成了中石油新疆油田、塔里木油田、吐哈油田和中石化西北油田等油气生产基地，以及克拉玛依石化、独山子石化、乌鲁木齐石化、泽普石化、库尔勒、库车等石油生产和加工基地，已成为我国石油天然气重要产区，石油战略基地和陆上能源资源进口大通道。
2.中石油、中石化在疆企业组织结构、经营体制。中石油在疆企业18 家，中石化驻疆企业5 家。新疆地方企业积极介入石油石化领域，与中石油、中石化通过属地注册等模式开展合作，实现了油地融合发展。2013 年，新疆地方企业与中石油、中石化就联建120 万吨PTA、煤制气外输管道等项目开展合作。
二、新疆油地合作开发油气资源存在的突出问题
1.油地合作受体制机制和利益格局的制约。新疆油气资源富集，但受体制机制的影响，中石油、中石化垄断了上游资源勘探开发和下游资源要素配置。受固有利益格局的控制，地方企业或民营企业很难参与上游油气资源勘探开发，仅红山油田、塔河石化等企业参与油地合作。同时，地方企业在下游产业链项目建设方面原料配置也受到极大影响，发展受到制约。
2.油气资源开发对地方经济的贡献偏低。尽管国家在新疆率先实行资源税改革试点，但占地方GDP 近18.5%的石油工业留归新疆地方的利税(费)依然较低。2010-2012 年，如果中石油、中石化驻疆企业在疆注册，并形成与地方企业参股的合资公司，按照现行税制，新疆石油税收收入三年间在石油税收总额的贡献率将平均每年提升5.94 个百分点。此外，石油工业在新疆工业经济中的比重逐年下降，已由2010 年的60.5%下降到2013 年的44.1%，对经济增长带动力和贡献率相对减弱。
3.中石化春光、春风油田税收、工业增加值及产量统计均不在新疆。春光、春风油田没有在疆注册，对新疆地方基本无税收，而且原油产量、工业增加值等指标只能计算在油田本部。按照2015 年春光、春风油田原油产量计算约减少新疆税收7.72 亿元。2013 年，两个油田实现工业增加值46 亿元（增加值率按80%计算），影响新疆全年工业增速0.6 个百分点。
4.部分低效、低产油田资源闲置、浪费。中石油受利益驱动的影响，首先开采高效、富产油田。目前，新疆准噶尔盆地、塔里木盆地和吐哈油田遗留了一批边远、低效油田。全区低效难采油井总数量达4 000 多口，由于开采成本高，长期处于停滞状态，造成油气资源浪费。
5.油地合作管理机制不健全，政策制度不完善。油地合作开发政策协调繁琐，缺乏统筹安排，不能有效地引导地方企业自主开发油气资源。油区工作涉及地区、部门较广，未形成“政出一门”、统一服务的管理。特别是在服务油田企业、开展油地合作、实施管线维护等方面，缺乏政策措施及充分行使管理职能的依据。油田单位办理相关手续程序复杂繁琐，项目进展受阻。
三、决策建议
目前在疆的油田企业基本上都是“分公司”，不是企业所得税的纳税单位，只有改为“子公司”后，且转为“地方企业”或地方“参股合资”，才能将石油企业所得税变为共享税。为使石油工业更多惠及新疆，提出如下改革模式。
1.模式一：继续扩大新疆地方企业参股合作油气产业发展。
（1）推进塔里木油田区块合作项目建设。按照红山油田合作模式，由自治区和中石油共同制定塔里木油田中古区块开发方案，新疆国有企业代表自治区共同参与开发经营，逐步实现合作开发油气区块，力争年生产能力达到100 万吨以上油气当量。预计可实现收入42 亿元，工业增加值32 亿元，增加地方税收3 亿元。
（2）加快推进克拉玛依千万吨炼化合作项目的实施。对于克拉玛依千万吨炼化合作项目建议按照自治区提出的“发展下游、介入中游、支持上游”的发展思路，由新疆国有企业代表自治区实行参股合作。预计可实现销售收入450 亿元，工业增加值90亿元，增加地方税收约14 亿元。
（3）大力合作开发低效低产油田项目。参照山东高青油田、大芦湖油田模式，由油田与地方共同开发，地方以部分资金和土地作价入股，按照参股比例进行投资开发和管理；通过借鉴胜利石油管理局与东营市石油化工集团公司、山东省国际投资实业股份有限公司共同组建公司，以山东石油天然气总公司为主导的油地开发模式。对于新疆低效、低产油田，与中石油、中石化共同提出合作开发方案。初步预测3 年内，合作区块将形成年产300 万吨以上油气当量。预计可实现收入126 亿元左右，工业增加值101 亿元左右，增加地方税收约9 亿元。
（4）推进与西部管道公司的合作项目。西气东输三线油气管线由全国社保基金、城市基础设施产业投资基金、宝钢集团有限公司共同投资建设。建议借鉴西三线参股投资模式，与西部管道公司合作，提出西四线、五线、准东地区煤制气等管道建设总体方案。
2.模式二：新疆地方企业主导开发昌吉油田。参照陕西延长油田和山东高青油田、大芦湖油田模式，以地方政府为开发主体，新疆油田公司及大型企业参股，在当地注册组建股份制公司，共同开发昌吉油田。根据昌吉油田开采规模及新疆宝明矿业页岩油产能建设的情况，中石油和宝明矿业联合在吉木萨尔县北三台工业园筹建千万吨级炼化厂和石化产业园，延伸石油石化产业链，发展石化装备制造业。据测算，以新疆地方为主导进行500 万吨油气开发，年均可实现销售收入190 亿元左右，工业增加值152 亿元，增加地方税收约14 亿元。
3.模式三：分别组建中石油、中石化新疆区域性总公司。重组中石油、中石化在疆的版块业务，分别组建中石油、中石化新疆区域性总公司，吸纳地方企业参股，形成股权多元化的混合所有制公司，实现在疆注册，将会使新疆每年新增加所得税收入40亿元左右。
4.模式四：中石油、中石化所有分公司分别改制为在疆注册参股子公司。对中石油、中石化在疆所有分公司改制为子公司，吸纳地方企业参股，形成股权多元化的混合所有制公司，实现在当地注册。在税收核算上所有子公司只按照单个法人企业上缴税收。与模式三及其他组织形式相比，不同的是亏损企业不能抵消盈利企业的纳税所得额，对地方所得税的贡献是最大化的。
5.协调春光、春风油田实现在疆注册。参照中原油田普光分公司的模式，改革春光油田、春风油田在新疆的机构设置，促成两个油田在新疆合并（副局级单位），完成在新疆工商税务注册登记。预计可实现收入109 亿元左右，工业增加值87 亿元左右，增加地方税收约7 亿元。
6.加强油区工作统筹协调和管理。借鉴河北、山东油区管理经验，结合新疆实际，尽快成立自治区油区工作管理委员会。各涉油地州（市）、县（市）相应成立和健全油区工作机构，实行一站式办公。尽快出台《新疆维吾尔自治区关于加强油区工作的若干规定》，明确油区工作目标、涉油部门工作职责、办事程序，对油气田勘探、开发与利用、油地合作的方式与内容方面做具体指导和规定。