文/李雪梅
【摘要】自2010 年中央新疆工作座谈会后，为推动新疆城镇化和经济跨越式发展，在大量援疆资金的支持下，新疆各地掀起了新区建设的热潮。为了借鉴历史经验，避免新疆新区建设重蹈鄂尔多斯“鬼城”覆辙，有必要对西北部地区建设尤其是新疆建设新城运动加以回顾和重新审视。分析了新疆城市和县城新区建设的基本现状，阐述了新区开发建设的动力因素以及存在的突出问题，最后提出了合理推进新疆新区建设的对策建议。
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关键词 新疆；城市新区；问题；建议
【作者简介】李雪梅，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院助理研究员，博士，研究方向：城市与区域发展研究。城市新区是指在城市以外规划用于重新安置人口而设置住宅、产业、公共服务中心的空间单元，是一个相对独立的城市社区。大规模进行城市新区开发已成为当前中西部欠发达地区谋求跨越式发展的重要途径。这种模式在发达地区的城市已获得了成功，越来越多的中西部城市也积极采取这一城市发展模式并受益匪浅。新区建设是推进城市发展、打造城市区域经济新增长极的重要手段，对于进一步拓展城市发展空间、完善城市功能、吸纳更多人口向城市集中具有很大的推动作用。但是，如何处理好新区与中心老城区相互补充的空间功能联系，如何发挥新区在区域层面的积极作用，已成为当前新区研究关注的焦点。
自2010年中央新疆工作座谈会后，全国19个省市对口援疆工作全面展开，全区各县市借助援疆之力，掀起了新区建设高潮。据不完全统计，2010年至今，在全区23个城市、68个县城中，先后规划开工建设新区41个。新区建设的主要目的是为了扩展城市空间，所定位实现的功能主要有：休闲旅游、交通要塞、行政办公、商贸物流、轻重工业、居住养生等等，定位呈多样化特点。城市新区的建设为新疆新型城镇化建设奠定了基础，对于增强城市辐射带动力和综合承载力、吸纳人口向城市集中、促进就业、提升经济发展水平和经济实力具有极大的推动作用。同时，它也为实现经济跨越式发展和长治久安奠定坚实的基础。但毋庸讳言，在新区建设过程中也存在很多问题有待解决，尤其是新疆作为民族地区，新区建设与城镇化发展一样也应该是自然而然的过程，要尽量避免空间蔓延、重复建设、缺乏产业和人才支撑、资源浪费、生态环境破坏等问题。本文从全疆新区建设的功能定位、数量、人口、位置分布等方面入手，对新疆新区建设的数量、现状、规模以及存在的问题进行了调研，因地制宜地提出全面合理规划、充分发挥资源优势、注重环境生态平衡等建议，为新区建设稳步推进提供参考。
一、新疆新区建设现状
（一） 新城新区的数量多
笔者通过信息检索，新疆23个城市和68个县城中提出新城新区建设（规划建设、已动工建设、已建成） 的共有41个。在23个城市（包括地级市和县级市） 中，有18个城市提出建设新城新区，占78.3%；在6个兵团城市中，有3个兵团城市提出建设新城新区，占50%；在68个县城中，有23个县城提出建设新城新区，占60.5%。
（二） 新区土地资源经营粗放，空间集聚程度偏低
在新疆城市规划建设的18个新城新区中，公布规划建设用地面积的共有13个，公布的建设用地面积共计806平方公里，平均每个新城新区规划建设用地面积为62平方公里。而根据《2012年新疆城市统计报表》数据，全疆23个城市平均每个建成区面积42平方公里。也就是说，平均每个规划中的新城面积就相当于现有城市面积的1.5倍。比如，乌鲁木齐市提出建设的新区有5个即城北新区、西山新区、高铁新区、三坪新区、白鸟湖新区，其中仅城北新区规划总面积就达268平方公里，规划5～10 年面积100 平方公里，人口规划100万人。塔城提出建设2个新区，东湖新区10平方公里，辽塔新区85.8平方公里，新区规划建设总面积达95.8平方公里，而2012年塔城市建成区面积只有13.8平方公里，塔城市建成区人口只有7.6万人。此外，在各项优惠政策的鼓励支持下，一些新区的建设取得了突出成效，但是用地规模常常脱离实际，致使新城区空间集聚程度偏低。
（三） 新区规划起点和建设标准高，投资规模大
各地州在规划中一般都提出了较高的建设标准，诸如“现代城”“科技城”“生态城”“旅游城”等比比皆是，而且建设配置标准大多是按照国内和国际领先标准制定的。高标准的规划建设也需要地方政府进行大规模的投资配套，像乌鲁木齐市整个白鸟湖新区的市政道路规划总投资约100亿元，2013年伊宁市伊犁河南岸新区17个项目仅一年计划投资资金就达16亿元，可见新区投资规模大，并且主要集中在基础设施建设上。
（四） 新区建设南北疆空间差异明显
全疆的新区建设分布总体呈现“北疆多、南疆少，北疆分布集中、南疆分布均匀”的特点，天山北坡经济带的县（市） 均设有新区，且分布集中，占全疆新区总量的36%。北疆阿勒泰地区、塔城地区、伊犁州直、昌吉州均分别有2～3个新区，分布均匀；南疆新区数量较少，在全疆23 个城市（包括兵团城市） 中，南疆只有库尔勒、阿克苏、喀什建有新区；在68个县城中，南北疆新区数量基本相同，但南疆的分布相对集中，形成了阿克苏地区的拜城、库车、新和、沙雅的新区组团。
二、新区建设过程中的突出问题（一） 发展定位缺乏区域影响力
新疆有20个新区是在2010年中央新疆工作座谈会后提出或确立的，大规模规划项目集中上马，多个县市提出建立“区域中心城市”、“全疆交通要塞”等规划，而由于缺乏超前观念和总控意识，难以发挥相应的集聚效益。另外，各城市新区的发展目标有冲突，招商竞争激烈，投资主体有限而分散，难以产生投资的集聚效益。
（二） 建设资金匮乏
新区建设是一项宏大的工程，不像盖房修路那么简单，要综合完善城区各项配套，从路、水、电、暖等前期工程到配套市政、住宅、商业、公共服务设施的配建，都需要大量的财力、物力、人力。新区建设每年仅从新区土地出让收益、财政借款、政策性贷款以及援疆资金这些方面来筹措资金，用于新区基础设施、公共服务设施和公用事业建设，无法满足新区建设庞大的资金需求，更缺乏拓宽新区生活区、打造休闲娱乐为主题的功能建设的资金。
（三） 开发建设缺乏统一协调机制和建设体制
新区规划建设涉及到区域经济、边防、土地利用、资源开发等多个方面，在规划时要综合考虑，避免出现与国家战略和自治区发展方向相悖的规划。例如，阿勒泰福海新区2010年通过自治区审批开工建设，前期的规划费用、工程前期建设费用投入巨大，规划报国家审批时却没有通过，导致大量的人力、物力、财力的浪费。建设新区需要有统一的协调机制和建设体制，才能保证建设的连续性，但由于建设协调的体制问题，项目安排、资金投放和基础设计建设往往相脱节，如塔城的辽塔新区主要由塔城地区地委和辽宁援疆办负责，而南湖新区主要是由塔城市负责，建设主体不同，两方未能形成合力。
（四） 缺乏产业支撑
新疆本身的地域因素和各地经济发展水平各异，各县市也缺乏相应的产业作为支撑。新疆除天山北坡经济带以及部分矿产、石油等自然资源丰富的县（市） 有相关产业做支撑外，大部分县（市）经济欠发达，多以第一产业为主，新区的建立缺乏产业支撑，加之老城区原有的带动辐射能力不足，导致新区对投资、就业的吸引力小，达不到建设新区的初衷和要求，长期下来就有可能出现像鄂尔多斯那样的“鬼城”。
（五） 就业问题
一些地方建设新区的缘由是基于老城区人口规模过大，逐步向郊区扩散，为了疏散人口，分担老城区的功能。而建立新区本身也是一个城镇化的过程，要求实现农业人口的集聚。但部分县市大刀阔斧进行新区建设，建成后却发现老城区居民不愿意迁移，新区缺乏相应产业的支撑，而村民向城市移居时既失去了自己赖以生存的土地，也没有在城市工作的基本技能，导致大量居民失业，影响到社会安定和谐。
（六） 土地拆迁问题
新区的规划建设势必占用大量的土地，甚至包括原来大量的农村居民点，农民失去了赖以生存的土地，势必走向城镇。在土地的拆迁征用过程中，由于处理不好拆迁补偿、安置等问题而发生的上访、冲突层出不穷。招商项目在准备开建时，征地很难落实，导致招商项目难以落地，也势必会影响投资者的信心。此外，由于新疆军地之间的特殊关系，也给土地的征收补偿工作增加了难度。
（七） 缺乏人才支撑
新疆经济发展较内地缓慢，人力资源不足，特别是技术类、高精尖人才严重不足，新区建设中需要大量的各类人才全面参与其中，单纯依靠本县（市） 的人才和援疆人才远远不够。如何建立起有效的人才支撑，确保新区建设的顺利进行，是新区建设的重要一环。
三、关于合理推进新区建设的对策建议
（一） 合理定位和科学规划
新区的建设规划要与城市的总规划相匹配，并符合国家关于自治区宏观政策的要求，合理定位，科学规划。应符合城市的发展规律，与城市的经济社会、人文、风俗习惯相联系，尊重广大市民的切身利益，体现新区开发的开发价值。要突出城市的形象定位，根据自身资源禀赋、特色优势、历史文化、风土人情和集镇风貌确立独特的建设风格，着力塑造独具特色的新区形象。尤其是新疆作为少数民族地区，在推进新区建设时应考虑到民族问题的复杂性和民族文化的多样性，体现出民族文化特色、民族经济特色以及民族区位特色。例如，边境城镇新区建设要体现屯垦戍边精神，南疆城镇新区建设要体现少数民族特色，不一定要求所有新区建设都体现科技、生态、低碳等理念。在新区建设规划上，各个部门和各项工作必须围绕规划，征求各方面意见，统一认识，科学决策，量力而行，使新区建设健康、有序地阶段性发展，谨防“政绩”工程和“大跃进”，防止各种盲目建设、重复建设，做到整个规划的良性运作，真正形成一个既符合地方特色和市民的行为习惯又遵循市场规律的良好规划。
（二） 多渠道筹集新区建设资金
长期以来，由于财力有限，民族地区各级政府可用于城镇建设的专项投入较少，难以支撑大范围的城镇建设，成为制约新区建设的瓶颈。虽然国家对新疆有政策支持，也有援疆资金，但也难以承担大规模的新区建设。惟一的出路在于改革现行的投融资体制，建立多元投资体制。可以采取建设项目分类运作机制，对于经营性项目（具有经济效益）可采取市场化运作机制，对于非经营性项目（目前缺乏明显经济效益的） 则走不完全市场化的道路，即政府授予专项政策和责权，鼓励市场组建若干专项投融资平台以及项目实施主体，也可以在现有的政府投资公司的基础上通过资产重组改造。不管是央企、地方国企还是外资或者是民间资本，只要符合中央和地方发展政策的，可授予较长期限内专项经营权，并且以贴息、投资补贴（如新能源）、政府购买劳务、减免税收等多项政策给予鼓励。通过市场化运作，综合运用城镇各种经济要素，盘活城镇资源；按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，逐步建立市场融资为主，国家扶持、省市援疆为辅，企业和个人积极参与，利用外资等多渠道、多层次、多元化的新区建设投融资机制。
（三） 走绿色可持续发展道路
新疆作为西部欠发达民族地区，新区建设发展应以保护自然资源、实现自然资源的持续利用和维护生态系统平衡为前提，注重节约用地、用水，保护好资源和耕地，在建设中维持生态平衡，在维护生态平衡中开发建设，切实处理好当前与长远的关系，注重资源与生态、经济和社会的可持续发展，逐步实现生态效益、经济效益和社会效益的协调统一。通过新区的建立和发展，进一步缩小东西部差距，使民族地区经济社会实现可持续协调发展。
（四） 大力发展特色优势产业
优势产业对地区发展具有极强的带动作用。新疆工业基础较为薄弱，优势产业并不突出，除克拉玛依、石河子等部分县市依托自然资源构建起了比较粗放的产业链外，许多县市尚没有突出的优势产业，特别是三产在新疆国民经济中的比重更低，更需要大力发展。新区的建设要合理定位，要重点扶持发展本地区优势产业，打造“一村一品”“一县一业”的模式。以一产为主的县市新区要提高农产品附加值，走农业现代化和品牌化的道路，从生产、加工、包装、销售各个环节入手，培育农产品品牌效益，实行规模化经营，大力提升产品价值。同时，可借鉴荷兰等发达农业国家的经验，引入国际国内的高端农业企业和新机制。
（五） 合理解决新区人口就业问题
新区人口主要由老城区搬迁人口、农转非人口和外来人口组成，而农转非人口和外来人口的就业关系到新区的稳定与繁荣。要在新区实现就地城镇化，就地安置农民，将农民成功转化为市民和高素质的劳动力。特别是兵团城镇新区建设要有序引导吸纳内地与农牧团场人口向师部集中，以产业和人口的聚集推动集镇发展，培育壮大师部城镇新区。各地要充分发挥政府职能，对农转非人口进行有针对性的劳动技能培训，出台相关政策，鼓励其在新区就业；对于外来人口，要保护其合法利益不受侵犯，出台鼓励相应的落户政策，构建新区和谐的劳动关系。
（六） 处理好新区发展中的土地关系
应处理好新城区发展与合理拆迁征地之间的关系，确保新城区建设的平稳有序进行。新区在开发建设中要制定科学合理的拆迁方案，处理好政府—企业—居民之间的关系，充分考虑那些因拆迁和土地被征用的村民的损失，制定科学合理的征用土地补偿机制、拆迁补偿机制，合理足额发放拆迁补偿款，顺应民意、稳定民心，切实解决好失地居民的社会保障和现实问题，确保拆迁征地工作的顺利开展。就地城镇化和土地的顺利流转关系到新区建设的成败，必须做好，成都的城乡综合配套改革很成功，其经验可以参照。
（七） 建立合理完善的人才战略
人才是地区发展的支撑。由于新疆经济发展水平落后、地理位置偏远，难以集聚和吸引区外优秀的人才。但在新区建设过程中又急需大量人才做支撑，这就需要制定合理完善的人才战略，完善人才培养机制，不断提升当地人才的综合素质；优化人才发展环境，进一步健全完善人才政策体系，合理发放人才津贴并解决其住房问题；完善公共服务体系，建立人才数据库。自治区可建立人才信息资源管理系统，采取多种招聘形式，吸纳各地优秀人才助力全疆新区建设。
（八） 行政体制的改革
可以参照浦东新区、滨海新区、两江新区等管理体制，在初创期，新区战略性重大事项实行统一决策，具体开发建设事务实行属地管理，发挥宏观管理机构与县区（开发区） 各自优势，共同参与新区开发建设；在发展期，随着新区开发与建设走向深入，要建立综合管理机构——管委会，全面负责托管新区范围内各行政区和开发区事务，形成“一个平台，一体化运作”的管理模式；在建成期，当新区大规模基础设施与功能区建设完成之后，新区体制由开发建设为主进入到城区管理为主的阶段，最终实现由经济功能区向行政区的过渡。
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参考文献
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[2]刘立峰.我国城市新区发展战略研究[J].城市观察,2012,(3):158-164.
（责任编辑：夏明芳）