文/颜廷标
【摘要】科技创新的特性决定了政府在其中扮演着重要角色，虽然发达国家政府支持科技创新的方式与途径不同，但都直接或间接地支持和鼓励科技创新。中国政府支持科技创新的定位、方式存在着偏差，应当遵循市场经济规律，充分借鉴发达国家经验，根据科技创新特点和我国现实，明确政府支持科技创新的动因、定位、方式，加快科技体制改革。
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关键词 科技创新；政府职能；改革思路
【基金项目】本研究得到河北省软科学基地项目资助。
【作者简介】颜廷标，河北省社会科学院财贸所所长，研究员，研究方向：服务经济、科技创新。
按照熊比特观点，创新包括引进新产品、引进新技术与新的生产方式、开拓新市场、控制新的原材料供应源、实现新的企业组织体制，简单说就是产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新和组织创新。相关研究证明，在工业化过程中，政府在科技创新中扮演着重要角色。例如，日本政府通过多途径支持科技创新，使得日本战后科技水平迅速达到世界前列水平；20世纪60年代初，韩国政府根据国情，将主导产业的关键技术作为创新方向，使韩国高科技得到迅速提升。但对处于工业化中期的我国而言，目前面临的问题是，十八届三中全会提出了市场要发挥决定性作用，我国已经延续了30多年的政府支持科技创新的方式要进行改革，但思路是什么？本文就此进行一些探索。
一、政府支持科技创新的动因
一般来说，在成熟的市场经济中，企业努力进行技术创新是一种自觉行为，因为市场竞争优胜劣汰的法则发挥着无形之手的作用，为了赢得竞争的胜利，企业必须通过新产品、新技术、新工艺开发以及新商业模式创新，提高竞争力，以获得超额利润，这也是古典经济学的观点。但凯恩斯理论以及后来的多位经济学家都证明了政府在市场经济下的作用。从技术创新角度讲，纵观世界各国的科技活动，可看到政府通过各种各样的方式、手段来干预、激励创新活动。20世纪以来，科学技术的发展越来越依赖于政府的支持，特别是政府的科技投入。著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨说过：“离开政府的重要作用，几乎找不到一个国家经济增长和科技进步的例证。”综合已有研究，政府支持科技创新的动因主要有以下几个方面。
1.科技产品具有公共产品的属性。科技产品包括知识产品和技术产品，二者都具有公共产品特性。一是具有使用上的非竞争性。即任一消费者对知识产品的使用不会妨碍另一个消费者对该知识产品的使用，即消费边际成本为零。二是具有消费上的非排他性。知识产品和技术产品一旦创造出来，任何具有相关知识的人都可以使用，其高度的外部性使得排他成本很高。科技创新产品也是可以产生社会效益的，根据1999年OECD的结论，政府提供1美元的原始投入资金支持企业的科技创新，会带来1.7 美元的社会收益。由于科技创新产品不同程度地具有公共产品属性，加之科技创新需要高额的成本投入，在不能得到充分补偿的情况下，私人往往会更愿选择接受科技创新的溢出，而不进行创新，这显然会导致科技创新的市场失灵。为促进科技创新，政府通过财政手段给予必要的扶持，以弥补市场机制缺陷。
2.分担创新风险。由外部环境的不确定性、创新项目本身的难度与复杂性、创新者自身能力与实力的有限性，而导致科技创新具有不确定性。总的来说，科技创新的程度越高，不确定性就越高。著名创新研究专家、美国斯坦福大学经济学教授罗森伯格在谈到创新不确定性与风险时，特别强调了“创新的尝试大多数情况下以失败告终”。由于创新的不确定性因素非常之多，失败的可能性就很大，即使是在能够正确预测当代95%的技术后果的3M公司里，也承认其50%的非相关产品或世界首创型创新都失败了。科技创新的不确定性对创新最大的影响就是造成了创新的时滞，一项科技创新从发明创造到大规模商业化过程往往需要经历数十年的时间。同时，科技创新的不确定性还直接导致了科技创新的高风险性。据调查，世界上产生收益的创新占全部创新的比例不到10%。高投入的科技创新一旦出现差错，会给企业带来巨大的损失甚至导致企业破产，从而造成企业创新恐惧症。科技创新的不确定性和风险性导致大部分企业难以承担科技创新高投入、高风险的负担，使企业对科技创新的投入不会达到最优水平，这就需要政府采取各种形式加以干预，直接或间接地分担创新风险，促进科技创新活动。一般而言，外溢效应越大、风险和不确定性以及信息不对称程度越高的技术创新活动，政府的参与程度就应该越高。
3.弥补创新系统失效。在既定的经济和社会环境下，由于大学、科研机构与企业间科技创新价值取向有一定的偏差，大学与科研机构在科技创新中关注市场需求较少，关注成果的发表、影响较多，在科技创新成果转移、转化中缺乏动力，造成整个创新系统低效率。科技创新系统失效其实是市场对创新资源配置存在缺陷，与实现国家或区域政府的创新目标有一定差距，这时政府采用科技支持政策，将产学研创新目标聚焦起来，弥补市场失效，使科技创新活动能够最大限度地实现国家或区域创新目标。
4.实现国家战略。在全球化的大背景下，世界各国的竞争日趋激烈，科技竞争日益成为国家间竞争的焦点，科技创新能力成为国家竞争力的决定性因素。科技是一个国家综合国力构成中最活跃、最有影响的因素，对一个国家的经济实力、国防实力、政治地位、精神力量等产生直接影响，成为一个国家或区域兴旺、繁荣和安全的重要保障。但科技是多层级、由各市场主体来体现的，为了未来发展，以占领未来科技制高点和发展的先机，政府只有通过政策支持让各市场主体积极创新、努力创新，提升国家或区域的创新能力，这正是各国加强科技创新支持的重要原因。
二、政府支持科技创新方式比较
从世界各国发展历程看，他们大多采取了不同的方式、手段对科技创新进行鼓励和支持。
1.从政府支持科技创新的模式看，有直接支持和间接支持。政府的直接支持主要是通过制定科技计划、搭建信息平台、建设创新服务基地等方式来实现。法国是直接支持的代表。法国政府在经济管理和科技管理方面仍是中央集权制，主要由政府控制，因此，技术创新活动行政干预较多，各方面权力主要集中在巴黎。就创新信息平台看，2000年法国拨出13亿法郎专门用于网络建设，目前已有的网络包括路上运输研究与开发计划网络、土木工程和城市网络、燃料电池网络、植物基因组网络、人类基因组网络、健康技术网络和欧洲标准食品网络、动物基因组网络、全国远程通信研究网、全国软件技术网、微米和纳米技术网、视听和多媒体研究与创新网等。美国的政府在技术创新中占有重要地位，但主要采取间接方式。美国富有创新的文化传统，更自由的市场经济体制，宪法所规范的各种法规、科技政策的保证，以总统为首的科技领导机构，研究与开发和教育的高投入，以及能包容多元文化、鼓励自由思考、独自创新的社会氛围，使美国拥有当今世界最全面的国家创新体系和超强的技术创新能力。美国鼓励和保护中小企业创新是其科技政策的重要体现，政府主要通过对更多的小企业提供税收减免、增加资本供应的易得性、支持技术创新、减少对中小企业的政策管制、为中小企业开拓国外市场以及加强美国的劳动力来扶植美国中小企业的发展。
2.从支持科技创新的环节来看，政府对科技创新的支持贯穿于整个创新过程。按照目前的主流观点，创新是一种网络化的结构。但为了分析简便，我们将创新看作是线型过程，包括基础研究→应用研究→研究开发→生产经营→市场营销。分析世界各国政府支持科技创新的方式，就会发现政府支持科技创新其实是贯穿于整个创新过程的。但从多数国家看，一般在这一过程中从基础研究到市场营销政府的支持力度是逐步降低的，即政府更加重视基础性、公共性的科技创新，而不愿破坏平等竞争的环境。
3.从政府支持科技创新的手段看，主要包括财政支持政策、税收减免政策、政府采购政策、组织协调政策等。以日本为例，其财政补贴政策是政府直接对技术创新项目进行补贴，补助对象是政府和大学的研究机构、企业重大技术创新项目。企业进行技术研究、应用研究的经费或研究开发所必须的设备费和运转费，一半由政府补助金提供。税收优惠政策是政府对有关产业技术研究与开发活动减免税收，如早在20 世纪80年代中期日本政府就分别制定了《促进基础技术开发税制》和《关于加强中小企业技术基础的税制》。贷款优惠政策是政府通过政策性银行，以低于商业银行的利率向企业R&D活动提供贷款。组织协调政策的实施方式包括委托式、联合式和重点资助式。委托式是指政府委托有关科研机构或企业进行科研开发，其费用由政府拨付。联合式是指政府支持企业就有关重大技术研究与开发项目建立联合开发组织，政府扮演的角色就是为这种联合组织提供优惠政策和保障服务，并在必要时参与联合组织中企业间的协调。重点资助式是指由政府出面，组织有关研究机构和相关企业共同进行重大项目的科研开发，政府提供一定的经费资助。
三、我国支持科技创新存在的问题
我国已经形成了政府支持科技创新的政策体系，总体上看促进了科技创新，国家创新能力也在不断提升。但因为体制原因，存在着一些问题。
1.定位不清。政府支持科技创新是有原因的，正如前述所分析的，但因为长期以来的计划体制形成了惯性，并没有真正研究分析过这些支持计划、政策是否合理，包括是否应当设立这些专项支持资金或支持计划，还包括这些支持资金或计划的结构（与产业结构、区域结构是否协调） 是否合理。所以，目前存在的政府支持科技创新的资金定位不清，需要追根溯源，让政府支持科技创新有理有据。
2.目标不明。资金分散，多个部门设立，并且没有协同支持。掌握科技资金的政府部门和部门内部缺乏有效沟通，形成了部门资源壁垒，客观上形成了以部门为单位、以司局处室为单元、以项目申报管理为特点的粗放型多部门分散管理体制。如目前科技主管部门设立科技支撑计划，发展和改革委设立战略性新兴产业资金，工业和信息化管理部门设立技术改造扶持资金，等等。这些涉及科技创新的资金分设在不同部门，也没有互相协同，各自为战，造成资金分散，效率不高。
3.产学研结合不紧。在目前体制下，产学研各方都有自己的目标，没有形成技术创新的利益共同体。科技创新主要包括技术需求发现、创新创意形成、资源优化配置、技术创造、成果转化与商业化、技术社会效用化等环节，由于世界范围内创新组织对知识及技术掌握呈现出明显的“深度的加强”和“广度的减少”特征，产学研合作成为必然。但目前目标偏差较大，企业更关注技术创新带来的效益，大学和研究机构更关心申报课题、论文发表和获奖，中介关心有收益的“搭桥”，形不成目标一致、以技术领先、产业化收益高为目标的创新利益共同体。
4.效率不高。目前，一是因为政府支持资金是资助型的，支持企业科技创新的方式虽然包括无偿拨款、贷款贴息、股权投资等多种方式，但总体来看以无偿拨款为主，并在企业研发中占比不大，政府资金的使用效果不佳。因为没有科技投入效率与效果的明确要求，也没有建立起严格的绩效考核体系，科技创新资金更注重初始分配，也较少关心财政科技投入的效率与效益。二是评价财政科技资金方法有偏差，市场化导向重视不够，过多关注论文发表、成果鉴定，偏离了技术创新的市场导向。
5.体制冲突。税务、金融、科技等部门目标不一导致创新优惠政策的落实存在障碍。政府支持科技创新涉及科技、发改、财政、税务、金融等多个部门，需要这些部门协同，才能达到支持科技创新的目的。但在实际中，一些部门往往从自己部门利益出发，不执行相关政策，造成政府支持科技创新的政策难以落实。
四、完善政府支持科技创新方式的思路
完善政府支持科技创新方式其根本出路是深化科技体制改革。但与发达国家相比，我国有特殊性，初始条件明显不同。一是体制逆向完善，没有经验可循，需要探索。新中国建立之后，我国实行的是计划体制。经过30多年的改革，已经逐步建立起社会主义市场经济体制。但就科技体制而言，深化改革是逆向的，是破除原有体制后再建立新体制，其难度很大，改革次序至关重要，需要认真研究，谨慎从事。二是创新资源误配，创新人才、创新资金、创新平台等游离在企业外，存在大量同质性或定位不清的创新机构，深化改革的难度很大。如何在充分发挥原有组织作用、将原有创新组织归位，是需要深入研究的问题。在这方面我国的改革有了不少教训。三是中国地大物博，31个省市自治区特点突出，科技创新在不同层级上如何定位，采取何种方式是应当研究的问题。就河北省而言，拥有18万多平方公里土地近7300多万人口，具备经济学意义上的大国经济样本规模，如果简单地学习发达国家做法过于教条。并且，新中国成立以来国家进行了科技资源布局，形成了不同的特色，各相邻区域间重复建设问题也很突出。这些都是我国政府支持科技创新方式改革的重要前提。根据国际一般规律，结合我国特点，提出以下思路。
1.明确政府支持科技创新的动因。按照市场经济条件下政府职能、发达国家经验、科技体制改革方向等综合考量，对现已经存在的政府科技支持资金进行研究和梳理，不符合政府定位的应当取消，对需要设立的要明确其在市场经济条件下的功能与作用，给其一个科学合理的“出生证”。同时，要根据国家层面和省市层面的特点和科技需求，研究全国整体的政府科技资金设立的原因与可能性，避免重复和低水平创新。根据改革方向，对应当加强的和应当取消的，分别明确思路，加快改革。
2.以市场为导向建立政府支持机制。硅谷之所以是创新的摇篮，是创新和创业精神的栖息地，与众不同的不是这里发明的技术，而是把这些技术进行开发、利用并将其推向市场的机制。换句话说，硅谷的故事是企业尤其是创新企业进行技术开发与市场应用的历史。著名创新研究专家、美国斯坦福大学经济学教授罗森伯格认为：“创新活动由需求和技术共同决定，需求决定创新的报酬， 技术决定创新成功的可能性及成本。”以市场需求导向来实现政府支持科技创新目的，是应研究和解决的重要问题。包括健全以企业为主、专家和中介机构等为辅的技术创新需求市场发现机制，形成企业出题、政府立题、科研机构协同破题的技术创新机制；健全以利益为纽带、企业为主体的技术创新合作机制，使参加技术创新的各方都接受、各方都努力创新的利益均衡点上；健全以解决市场失灵、支持战略前沿为目的的政策促进机制，形成政府支持政策的合力；健全市场化的、以优化配置创新资源为目标的技术创新资源流动共享机制，使创新资源在全社会优化配置；建立健全优势互补、分工合作的区域技术协同创新机制，形成优势互补、创新要素快速流动的创新分工与合作关系。
3.根据不同阶段确定政府支持强度。处于不同发展阶段的区域，其所遇到的问题、生存发展的关键点是不一样的，需要政府按照所处不同阶段和创新形式进行分类支持，提高政策的针对性和有效性。一般而言，在工业化初期，政府支持科技创新的强度要高些。随着工业化的推进，政府支持科技创新的强度逐步降低。但从国际经验看，一般在经济危机时期，政府支持科技创新的强度较高，在经济繁荣期，政府支持科技创新的强度降低。
4.与深化体制改革相结合。将政府支持科技创新方式完善与深化科技体制改革紧密结合起来，在支持创新的同时，解决好科技创新资源误配置问题。主要包括深化科技事业单位改革，将同质化的单位进行整合，在定位明确基础上整合资源；深化教育体制和科研院所改革，让大学和科研机构进一步明确定位，积极参与到以市场为导向的技术创新体系中；深化金融体制改革，促进金融机构、风险资本等热心提供资金支持，为新科技创新提供金融支撑。
5.建立分散决策的资金配置与考核机制。转变科技计划管理方式，使政府支持科技创新的重点配置到国家或区域发展战略上，是提高政府科技资源效率、破解技术关键问题的关键。一是将政府支持科技创新资金分配的决策权分解，将项目建议立项权、支持资金分配权、绩效评价考核权分散在不同的部门与处室中，既可提高资金配置的科学性，又可减少偏差与腐败。二是建立科学严格的科技资金绩效评价体系，按照市场规则由第三方进行评估，提高政府科技资金的使用效率。
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（责任编辑：刘明）