文/王殿茹 刘振龙
【摘要】水是生命之源，更是人类社会可持续发展无可替代的基础性自然资源和战略性经济资源。合理的水价能起到较好的调节水资源供给的经济杠杆作用。本文对石家庄市水资源和居民用水存在的主要问题进行了分析，并对石家庄市城镇居民阶梯水价进行了探讨。提出了石家庄实施阶梯水价保障机制：必须加大水价的调整力度，实现“三条红线”刚性化管理，把好三个“严格关”。
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关键词 石家庄市；城镇居民；阶梯水价；保障机制
【基金项目】本文系河北省科技厅软科学研究重点项目“河北省水资源可持续利用与产业结构优化”（13454215D） 阶段成果；河北省社科基金项目“京冀水资源共同治理机制研究——以潮白河流域为例”（HB14GL029） 阶段成果；石家庄经济学院项目“石家庄城镇居民用水阶梯水价研究”（KAY201402） 阶段成果。
【作者简介】王殿茹，石家庄经济学院经济研究所所长，教授，研究方向：资源经济、区域经济；刘振龙，石家庄经济学院硕士研究生，研究方向：资源经济、区域经济。
一、实施阶梯水价的意义
2014年1月3日，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，该意见确定我国将于2015年底前全面实行城镇居民阶梯水价制度。水是生命之源，更是人类社会可持续发展无可替代的基础性自然资源和战略性经济资源。是否拥有量足质优的水资源、营造永续平衡的水环境，是影响一个国家和地区经济发展水平和社会文明程度的重要因素之一。当今世界面临着人口、资源与环境三大问题，其中水资源是各种资源中一种不可替代的重要资源，水资源问题已成为举世瞩目的重要问题之一。
据联合国预计，到2025年世界将近一半的人口会生活在缺水的地区。水危机已经严重制约了人类的可持续发展。联合国世界水评估项目组在2003年3月公布的《世界水发展报告——水与人类和生命》中对水问题给予了充分关注，强调了协调不同用水户的用水需求的重要性。它还发出警告，如果现在不采取积极的行动，随着很多发展中国家的人均水资源占有量越来越少，几年后全球水危机将达到历史高峰。我国人均水资源量只有2100M3，仅为世界人均水平的28%，全国年平均缺水量500多亿M3，2/3的城市缺水。
从经济学的角度看，水资源还具有稀缺性和不可替代性。科学技术发展到今天这样高的水平上，尚未找到任何一种物质能够完全代替水的功能与作用。正是由于水的这种不可替代性，加上水的绝对数量有限以及人类生活水平的不断提高、经济的不断发展，对水资源的需求量越来越大，各种废弃物导致水体的污染也越来越严重，需要净化处理的水源也越来越多，使人们感到水资源越来越稀缺。水越来越成为极其宝贵的自然资源（王殿茹，2010）。
水价的高低对水商品的需求具有明显的影响，即在水资源量一定的条件下，水价越低，用水量就越大，浪费水现象就越严重；水价越高，用水量就越小，水的利用效率就越高。另外，只要水价与水资源开发利用成本相适应，能真实地反映自来水的回收和生产成本以及企业的效益，水价就能起到较好的调节水资源供给的经济杠杆作用（张敬一，2008）。
二、水与人民生活
生活水平与生活质量与人们的生活用水占有量息息相关。水，既是生活必需品，也是满足享受需求和发展需求的重要产品。人们可支配收入中用于与水有关的消费的比例在不断提高，而且用水方式也在不断变化，水上旅游、水环境消费、防洪保安等水服务即将成为国民家庭消费的重要有机构成。影响人们生活用水量的因素很多，如城市性质、经济发展水平、气候、水源与水量、住房卫生设备完备程度、居民用水习惯和收费方式、农村工副业的发展、生活水平的提高、牲畜饲养量的增加等，特别是城市规模的扩大和城市人口增加、住房面积增加、各项公共服务设施增多、生活水平改善、用水标准不断提高等因素对城市生活用水增长影响较大。虽然生活用水在总用水量中所占比重不大，但生活用水紧张时所造成的社会影响却很大，涉及千家万户，与人民的生活关系最为密切。因此，所有城市和农村都把生活用水作为第一保证的对象，我国的南水北调工程就是把满足我国北方地区生活用水及工业用水需求作为首要目的。
1949年，我国总用水量为1031亿M3，而生活用水量仅为6 亿M3，占总用水量的0.7%；2012年，生活用水量已增加到820亿M3，占全国总用水量的13.1%，生活用水量是1949年的136倍多（表1）。
三、石家庄市水资源基本情况
石家庄市是一个严重缺水的城市，多年来水资源的短缺和水环境的恶化已成为制约石家庄市经济社会全面、协调、可持续发展的一大“瓶颈”，水资源的突出矛盾，对经济社会发展构成了十分明显的约束。解决水资源短缺、保护水生态环境，已成为石家庄建设生态城市的首要任务。
（一） 石家庄市水资源综述
2012 年， 石家庄市地表水资源量为7.28 亿M3，地下水资源量为17.81亿M3，扣除重复计算，水资源总量为19.76亿M3。全市供水量31.8922亿M3，其中地下水供水量25.9430亿M3，占81.35%；地表水供水量5.1253亿M3，占16.07%。全市用水量31.8922 亿M3，其中居民生活用水量2.9829 亿M3，占9.35%，比2011年减少了0.15个百分点；城镇公共用水量0.9906亿M3，占3.11%，比2011年增加了0.21个百分点；生态环境用水量1.2727亿M3，占3.99%，比2011年增加了0.59个百分点。全市废污水总排放量为4.15亿吨，其中生活污水排放量2.31亿吨，占总排放量的55.7%。处理废污水量2.57亿吨，占总排放量的61.9%。
（二） 石家庄市居民用水存在的主要问题
石家庄市水资源供需矛盾日益突出，但随着经济增长和社会协调发展以及人民生活水平、生活质量的提高，用水量还将进一步增大，缺水趋势不可逆转；伴随着资源的过度开发、低效利用，河流和地下水水质及生态环境都受到不同程度的损害；供水水源单一，用水结构不合理；水资源使用权益不明晰，既造成对水资源开发利用上的无序竞争，也使得水资源保护缺乏责任和利益上的主体；未建立起合理的水价形成机制，水权市场发育不完善。
1.水价偏低，影响城市节水。水价是水资源管理中的主要经济杠杆，是关系国计民生的重要价格，对水资源的配置和管理发挥着重要的导向作用。在市场经济条件下，必须利用价值规律，通过价格的经济杠杆来调节商品的供求关系。进入21世纪以来，石家庄城镇居民用水价格呈增长趋势，从2001年的1.3元/M3到2013年的3.63元/M3，增长了1.79倍。而同期城镇居民年均可支配收入则增长了2.96倍。水价涨幅明显低于可支配收入涨幅。水价偏低影响供水企业的效益和技术改造资金的投入，同时也影响城市节水工作的深入开展。
2.城市规模发展过快，用水供需矛盾突出。由于城市经济的迅速发展，人口增长和人民生活水平的不断提高，而城市供水事业的发展却处于滞后状态，水源开发满足不了城市发展的需要，配水能力不足，调节能力差，既影响城市的经济发展，又给人们的生活带来不便。
四、石家庄市城镇居民阶梯水价探讨
（一） 影响水定价因素
构成水资源的价值因素可分为三类：自然因素、经济因素、社会因素。自然因素是决定水资源价值的重要因素之一，它是非人工控制的，它决定了水资源态势，即水资源的丰度和品质、水资源的开发条件和特性，包括水资源数量和水资源质量；经济因素对水资源的价值具有重要影响，它主要包括经济发展水平、产业结构、产业规模、用水效率、市场等因素；社会因素在水资源价值形成过程中是不可忽视的，它主要包括技术、人口、政策、文化历史背景、环境保护等因素。
市场经济依靠价格作为杠杆，水价合理定位是实现水资源市场化的重要内容。商品定价本应按市场供需调节机制进行随时调节，但水作为特殊商品，其定价还要考虑社会综合承受能力，包括物质承受能力和心理承受能力。姜文来（1998） 认为：水资源价格的上限就是达到最大水费承受指数时水资源的价格，其可用公式表示：P=A×E/C－D。
式中，P为水资源价格上限，A为最大水费承受指数，E为人均可支配收入，C为用水量，D为供水成本及正常利润（一般为2元/M3）。
这一指数在考虑物质承受能力的基础上兼顾了社会心理影响，也解决了衡量不同功能水资源价格的差异，如工业用水、农业用水、商业用水、生活用水等。由于水费承受指数不同，这样水资源价格与水的用途和效益结合起来，供水资源价格更趋于合理。
（二） 石家庄市水价定位依据
城市用水定额管理是大势所趋，早就通行于美国、加拿大、墨西哥和欧洲多数国家。石家庄市是全国严重缺水城市，核定用水额度和水价尤为必要。如前所述，水的供给和水价格是有一定弹性的。
为合理有效地利用水资源，石家庄市政府已明确提出建立新的水价体系，逐步调整用水价格，并根据用水性质实行阶梯水价，通过价格杠杆激励水资源的节约利用。用水价格每年上调20%左右。夏季用水高峰期实行季节性上浮水价。在提高用水价格的同时，继续实行计划用水和定额管理，对超计划和超定额用水的，累进加价收费。与此同时，大幅度调整提高水资源费征收标准。在“十二五”期间，石家庄市应建立合理的水价形成机制，逐步大幅度提高水价，实行计划用水、定额管理，对不同水源和不同类型用水实行差别水价，同时全面开征水资源费。
（三） 石家庄市实施阶梯水价的保障机制
1.必须加大水价格的调整力度。要进一步落实“总量控制、逐级分配、定额管理”的措施。按照国家有关规定，结合石家庄市新的城市布局和人口增长、经济发展情况，制定和强化对城市居民生活用水的定额管理以及超定额加价收费制度。对居民生活用水实行抄表到户管理制度。要严格落实“水量控制计划指标”，并由年度计划的静态管理转变为动态监控。制定和完善城市居民取水、用水、节水等环节的监督管理制度，确保用水定额和阶梯水价落到实处。
2.实现“三条红线”刚性化管理。根据国务院2012年出台的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》精神，河北省政府也出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确了省、市、县三级行政区域的用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标体系，实现“三条红线”刚性化管理。一是确立水资源开发利用控制红线，到2015年河北省用水总量控制在217亿M2以内，其中地下水取水总量力争控制在139亿M2以内。石家庄市城镇居民生活用水基本稳定，略有上升。二是确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平。石家庄市城镇居民要根据河北省《用水定额》核定用水户的年度用水量，对超计划用水实行累进加价。三是确立水功能区限制纳污红线，到2015年河北省重点水功能区达标率56%，主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区重要饮用水水源地应95%以上达到综合安全评估要求。石家庄市属海河流域，流域范围内的水功能区水质达标率提高到52%以上。
3.把好三个“严格关”。三条红线的“红”意味着最严格， 是我们水资源开发利用的底线。
“线”是一个管控的目标。一是制度体系更加严格。石家庄市应坚决执行国家和省文件精神，完善和细化用水总量的控制制度、取水许可和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度。二是管理措施更加严格。要全面推进节水型社会建设，包括全面加强节约用水管理，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造，制定节水的强制性标准，禁止出售不符合节水强制性标准的产品；对取用水量已达到或超过控制指标的地区，要暂停审批建设项目的新增取水；对于取水总量接近控制指标的地区，就要限制审批新增取水。三是考核问责更加严格。应明确要求将水资源开发利用和节约保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府的主要负责人要对本行政区水资源管理和保护负总责，并制定和实施严格的考核和问责制度。
（责任编辑：夏明芳）