文/杨二霞 郝晓洁
【摘要】太原市于2010 年开始实施新型农村社会养老保险，无论是在制度设计还是在制度运行过程中尚存在诸多不足，如城乡二元制度、立法层次较低、覆盖面存在缺陷、基金运营陷入困境等问题。因此，应继续完善新农保制度设计，建立城乡养老一体化制度，建立新农保制度的法律保障机制，扩大新农保覆盖范围，拓宽筹资渠道，增强基金的保值增值能力。
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关键词 太原市；新型农村社会养老保险；养老保险
【作者简介】杨二霞，山西大学商务学院讲师，硕士，研究方向：收入分配和社会保障；郝晓洁，山西大学商务学院讲师，硕士，研究方向：资源型经济转型。
中国是一个农业大国，如果没有农村的稳定、农民的富裕和农业的现代化，也就没有全国的稳定、全国的富裕和全国的现代化。同样，不解决农民的养老问题，我国人口老龄化问题就不能从根本上得到解决。随着我国社会经济的发展和居民养老意识的增强，我国农村社会养老保险将进入迅速发展的阶段。太原市在推行城乡统筹和农村社会保险方面做了很多方面的试点改革，但也存在诸多不足需要研究解决。
一、太原市农村社会养老保险发展历程
太原市现代意义上的农村社会养老保险从1992年开始起步。在这之前，农村都是以家庭养老为主、集体保障为辅的养老模式。农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决，政府和集体经济负责解决的只是为数不多的“五保户”供养问题。改革开放以后，随着我国农村经济体制改革的全面大范围展开，太原市农村社会养老保险制度也逐步发展并最终确立起来。
根据国务院2009年出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》要求，为确保新型农村社会养老保险试点工作的顺利实施，规范和统一新农保业务操作程序，太原市于2009年7月制定了《太原市新型农村社会养老保险经办规程（试行）》。规定新农保业务由社会保险经办机构、乡镇（街道办） 劳动保障事务所等具体经办，村（居） 民委员会协办员协助办理，实行属地化管理。2010年4月，太原市确定将全面启动新型农村社会养老保险，政府将投入1.1亿元对全市10个县（市、区） 的64.89万名农村适龄参保居民在制度上实现全覆盖，并对全市13.66万名60岁以上的农村老年人按月发放养老金①，这标志着太原市在山西省11 个地级市中率先实现了新农保制度的全覆盖，比国家2020年前实现对农村适龄居民全覆盖的目标提前了10年。
太原市全面建立新农保制度后，该市凡年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保，缴费标准为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，最高不超过1000元，参保的农村居民可根据个人收入情况和个人愿望自由选择档次，多缴将来多得。同时，太原市还将依据农民人均纯收入增长等情况对缴费档次适时进行调整。新农保制度实行农民个人缴费、村集体补助、政府补贴的三方筹集方式，在享受待遇方面，凡是年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，都可以按月领取养老金，而且在新农保制度实施时已经年满60岁的农村居民，可以直接享受基础养老金。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金标准为每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
太原市在新农保工作全面启动后，2010年有13.66 万名60 岁以上的老年人每人每年领到至少660元的养老金，全年财政将支付9015余万元的养老金。太原市2010年实现农村居民养老保险全覆盖以来，新型农村社会养老保险基础养老金标准逐年上调。
从2011年7月1日起，太原市新型农村社会养老保险基础养老金标准由每人每月55元上调为65元（中央财政支付55 元，市级财政支付10 元）。
2013年1月1日，省级财政也开始每人每月支付10元，太原市新农保基础养老金标准达到了每人每月75元。在中央、省、市财政支付的基础上，迎泽区、杏花岭区、小店区、古交市、清徐县、万柏林区等县（市、区） 级财政又加大补贴力度，进一步提高了保障水平。目前,迎泽区将基础养老金提高到每人每月155元，杏花岭区提高到140元，小店区提高到110元，古交市、清徐县提高到105元，万柏林区提高到100元，太原市农村居民的养老保障水平在全省领先。②
二、太原市新型农村社会养老保险存在的问题
（一） 制度设计存在缺陷
1.社会养老保险存在城乡二元制度。我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度相比还存在较大差别，两者几乎不存在可换算的基础，衔接难度大。但随着我国农村经济改革的深入和城市化步伐的加快，必将会有更多农村劳动力流向城市，两种不相衔接的养老保险体系势必阻碍城乡劳动力的自由流动。作为城市化进程中的一个特殊群体，农民工普遍不具备城镇养老保险制度的经济承受能力，而现行的农村养老保险体系并未对他们提供相应的制度安排，只能孤立于现行养老保险体系之外。
2.农村社会养老保险制度的立法层次较低。
1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，对实行劳动合同制职工的养老保险进行了初步改革。1991年，我国开始探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人养老储蓄的多层次养老保险法律制度。上世纪90年代，中央政府开始着手在农村地区建立养老保险制度。
1992年，民政部发布《县级农村养老保险基本方案（试行）》，提出建立“以个人缴纳为主，集体补助为辅，政府给以扶持”③的农村社会养老保险制度，以保障农村老年人口基本生活。这是我国首部关于农村养老保险的部颁规章，而太原市颁布的第一部关于农村养老保险的文件则是2003 年的《太原市人民政府批转市劳动保障局关于建立和完善农村社会养老保险制度的实施意见的通知》和2009年的《太原市新型农村社会养老保险经办规程（试行）》。但这些方案只依上级文件为依据，而没有法律依据。法律法规的缺失导致新农保工作无法可依，各地新农保政策差异很大，造成了新农保工作的随意性和盲目性。由于法律欠缺，给农村社会养老保险带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定等，使农村养老保险制度具有很大的不稳定性。
（二） 实施过程中存在的问题
1.覆盖面低。太原市规定，“凡具有该市户籍，年满16周岁、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可在户籍所在乡镇自愿参加养老保险”。这样的规定不利于流动人员办理养老保险。目前，我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多，约占70%。翁建华（2011） 认为，我国当前新型农村养老保险制度覆盖面小，尤其是边缘农村地区居民出现农保空白。太原市有外出务工人员32万人，他们既没有被纳入到农村养老保险体系中，也未被纳入到城市养老保险体系中，处于法律和政策保护的真空地带。我国绝大部分农村社会养老保险实行的是市级或区级统筹，即便在同一省份，各地的农村社会养老保险制度也存在较大差异，由于农民工和灵活就业人员没有固定工作，经常变换工种和就业地点，当他们的工作地点发生变动时，保险关系无法进行衔接，只能选择退保（李君如、吴焰，2008）。
2.基金运营陷入困境。由于集体补助的缺失，太原市新农保资金的筹集手段实际上是一种完全积累制，类似于一种长期性的养老储蓄模式。目前的资金筹集主要依靠农民个人和政府，资金缺口较大。按照新农保的制度设计要求，应是“个人缴费、集体补助和政府补贴”相结合，但由于目前我国大多数村集体实力较弱，而且法律和文件对集体是否应该给予补助也没有强制性的规定，使得集体补助兑现困难。集体补助的缺失是造成新农保资金筹集困难的重要因素。
基金的保值增值问题是各地新农保存在的普遍问题，尽管太原实行市级统筹的资金管理模式，也无法避免基金保值增值的问题。该市基金的监管主要由市财政局负责，而基金的市级管理模式也存在缺陷，基金以市为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行的方式实现保值增值，而且运营主体多、运营层次低，资金分散，其保值增值受到人才、能力的限制，难以形成规模效益。
3.管理水平低，监督力度欠缺。2009年7月，《太原市新型农村社会养老保险经办规程（试行）》公布，为加强对全市居民养老保险工作的领导，太原市设立了“城乡社会养老保险工作领导小组”，并且建立了太原市农村和城镇居民社会保险局，负责全市新农保等业务经办审核工作。领导小组以市长为组长、常务副市长等4人为副组长，成员包括市政府办公室等20个单位的负责人和各乡镇的乡镇长，涉及的单位与部门众多，但并不利于管理和决策。农保局作为新农保工作的专门经办机构，是市政府单独设立的一个业务机构，也是一个政府机构，使得新农保工作实质上变成了一项政府包办的工作。农保局承担着新农保的一系列工作，任务繁重，受人力资源限制，在新农保实施过程中存在不少困难。虽然有多个部门参与，但大部分工作都是由政府来完成决策和运营，既拖延了工作时间，也增加了政府的工作负担，多部门联合办公又不利于工作效率的提高。而经办人员力量不足、手段单一落后、业务流程参差、基金管理水平低下等问题也对新农保工作的顺利进行造成了不良影响。
新农保工作作为一项政务活动，同样离不开各个方面的监督，包括内部监督和外部监督。按照《太原市新型农村社会养老保险经办规程（试行）》的要求，市审计局负责对基金的审计和监督，市监察局负责查处和纠正工作中的违纪违规问题，虽然有了一定的内部监督，但外部监督比较缺乏，监督体系缺陷明显，市级管理受制于地方政府，很容易出现地方官员利用权力侵占、挪用农保基金的情况。
4.宣传不到位。我们调查发现，太原市的新农保政策宣传力度尚不大，大多数农民除收到《致全市城乡居民朋友们的一封公开信》和《太原市城乡居民社会养老保险政策解答》这两张宣传单外，没有得到其他相关宣传，因而对新农保政策的了解不足，尚不能充分认识到参加新农保的必要性，甚至有的认为这是政府集资摊派。虽然大多数农民都已经参保，但将信将疑，十分保守谨慎，投保档次普遍偏低，而投保档次低又直接导致投保收益即养老金待遇较低。
三、完善新农保制度设计，及时解决制度实施过程中出现的问题
（一） 完善新农保制度设计
1.建立全国统一的城乡居民基本养老保险制
度④。在全国将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，并与职工基本养老保险制度、社会救助、社会福利、城乡居民最低生活保障制度等其他社会保障政策合理衔接，实现城乡居民基本养老保险制度和传统家庭养老保障方式的有机结合，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。
2.建立新型农村基本养老保险制度的法律保障
机制。立法先行是社会保障制度作为国家制度安排和社会政策的特征的具体体现，这是新型的农村基本养老保险模式不断向前推进的必要前提条件。在目前尚不具备全国统一立法的条件下可尝试制定地方性条例。对目前一些正确的做法和经验的制度创新和制度安排，应以立法的形式尽快确立巩固下来。建议制定地方性法规，对新型的农村基本养老保险中各级政府的责任，财政拨款支持的初始额度以及逐年增长的比例，农村社会养老保险机构的设置，基金的筹集、管理、发放，公民享受养老保险的程序，侵害公民社会养老金权利行为的处罚等做出具体的规定。在条件成熟时须单独制定全国农村社会保障法案，使农村养老保障工作做到有法可依，改变当前农村养老保险工作完全依靠行政化力量推动的局面。
（二） 解决新农保实施过程中出现的问题
1.完善新农保体系，扩大覆盖范围。针对小城镇居民参保投保空白、农民工参保不便等问题，政府应该完善新农保覆盖范围，尽早实行新农保国家统筹和省市统筹相结合，打破市级统筹在户籍所在地参保的限制，方便流动人口参保。
2.拓宽筹资渠道，增强基金保值增值能力。
（1） 拓宽筹资渠道，实现资金筹集合理化。
《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》明确指出，新农保工作应继续巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，因此应该妥善处理好个人、集体和国家三者之间的关系，兼顾各个主体的合理利益选择，将无效益甚至负效益的博弈行为减少到最小范围，以确保制度运行实现效率的最大化。一是要制定合理的筹资比例，合理的筹资比应该是农民个人占30%～40%、政府占50%～60%、集体占5%～10%。同时，应该根据缴费档次的选择和经济发展，适度调整国家和集体筹资支持比例。二是要借鉴先进有益模式，拓宽筹资渠道。例如，可以借鉴河南省“粮食换保障”模式，在粮食主产区和其他农副产品生产区可以用粮食和其他农产品进行投保，实现投保形式的多样化。
（2） 积极拓宽基金的投资方向，增强基金的保值增值能力。太原市虽然形成了“初步登记在社区、数据录入在乡镇、基金征收在银行、待遇核算在市级”的工作模式，但基金的管理与运营却不在其列，基金的保值增值问题明显没有引起人们的足够重视。按照太原市工作方案的规定，该市新农保基金的征收在银行，管理在政府。应该通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，将部分农保基金交由专业投资公司进行投资，从而实现农保基金的保值增值，同时政府要为保险基金承担起最终的责任。
（3） 建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。要保证新型的农村基本养老保险制度的正常运转，地方财政预算每年要确定一定的比例，专门切出一块，充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前，基于城镇社会养老保险已给中央财政造成较大压力，省级财政也主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付，新型的农村基本养老保险基本完全依赖于地方财政。但从长期发展来看，新型的农村基本养老保险制度建设要逐步体现中央财政和省一级财政的责任，这是新型农村社会养老保险可持续发展的重要条件。在目前条件下，可通过税收和相关金融优惠政策支持新型农村基本养老保险制度的发展。
3.建立和完善基金管理专门制度，提高监督效率。一是建立养老基金投资市场准入制度。对养老基金投资运营机构的主体资格、基金的投资领域、审批体制等方面进行明确规定，只有具备法定条件，经过申请注册程序才能获得基金的运营管理权。二是建立养老基金专项审计制度。审计部门应定期或不定期地对基金进行专项审计，并通过正式渠道及时向社会公开审计结果。三是建立风险准备金制度。风险准备金是由基金投资管理机构提供的风险补偿，当基金投资实际回报率低于最低投资回报率时，由风险准备金来弥补。四是完善养老基金司法救济制度。随着农村社会养老保险制度的推进，有关养老基金的纠纷和违法行为将可能增多，因此必须逐步建立和完善相应的司法制度，建议在基层法院设立劳动和社会保障法庭，专门审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护。五是建立基金预警机制。有关部门或机构应当根据GDP 指标、CPI指标、通货膨胀率及平均工资等国民经济发展水平指标体系建立科学的基金收支预警模型，确立基金预警线，及时更新有关基金预警信息，以便有关基金管理部门及政府能及时采取相应的调控措施。（江俊，2010）
4.提高宣传力度。一是应利用电视、广播、网络等主流媒体对新农保的必要性和优势性进行广泛宣传。二是印制宣传材料，保证宣传到村，落实到户，使人人了解政策，人人响应政策，人人拥护政策。三是引进专业人才，提高业务人员的理论水平、实务操作能力和思想觉悟，建立一支素质过硬、能力一流的新农保宣传队伍，保证宣传工作的顺利高效进行（刘书鹤，2001）。
四、结语
“老有所乐，老有所养”是每一个中国人的愿望，是社会主义和谐社会的重要体现，新型农村社会养老保险则是实现这个美好愿望的重要途径。太原市作为新农保实践的先行者，在积累和丰富经验的同时，在制度设计上和实施过程中也暴露出一些问题，因此应认真研究如何发展和完善，这是一个兼具理论意义和现实意义的重要课题。
（责任编辑：夏明芳）