文/梁玉婉 刘会洪
【摘要】近年来，房地产的持续调控对地方政府的土地财政产生了较大的冲击。本文从四个方面分析了房地产调控影响土地财政的路径与机制，这四个方面分别指土地出让收入、房地产税收收入、房产商资金成本和地方政府融资成本。然后以湖南省为例，通过数据分析探讨了房地产调控影响土地财政的程度，提出了减轻土地财政依赖的一些建议。
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关键词 房地产调控；土地财政；物业税
【基金项目】国家社科基金项目“房地产持续调控下土地财政困境与转型研究”（12CJY100）。
【作者简介】梁玉婉，湖南工业大学商学院硕士研究生，研究方向：城市经济；刘会洪，湖南工业大学商学院副教授，博士，研究方向：城市与房地产经济。
一、引言与文献回顾
2003年以来，随着房价的节节攀升，房地产调控政策不断出台。尤其是2010年以来，调控政策更是数不胜数。调控背景下，政府土地出让收入受到影响。在土地出让金作为地方财政支柱的前提下，地方政府很难坐视房价跌幅过大、楼市趋冷，自然会加快救市政策出台。2014年，地方财政税收对土地财政的过度依赖是实施“限购松绑令”的主要原因。财政收入受实体经济增速下滑的影响而减少，在这种情况下，通过房地产项目来增加政府收入不失为一种有效手段。政府若要通过房地产项目增加收入，就有动力首先推高地价，地价的上升必然引起房价的升高，这也直接反映出了我国房地产市场和土地市场密切的关联度。因此，研究房地产调控与地方政府土地财政的关系，对于解释我国房地产市场现状有着重要的意义。
易毅（2009）、陈志勇和陈莉莉（2010） 对“土地财政”进行定义，指出，“土地财政”是地方财政过度依赖土地相关税费和融资收入的一种财政模式，并指出它是由我国现行体制造成的。之后，关于地方政府依赖土地财政的原因， 李中（2013）、岳桂宁等（2009）、卢洪友等（2011） 也认为是我国现行财政体制的缺陷，现有的财政分权模式是导致地方政府土地出让行为的直接原因。在实证方面，张双长和李稻葵（2010） 指出，假设其他影响因素不发生变化，地方政府对土地财政的依赖程度与该城市的房价指数呈正相关关系。同时，周彬和杜两省（2010） 也论证了“土地财政”下地价与房价的相关性。此外，还论证了土地价格与房地产供给数量之间的关系。由于地方政府和中央政府发展目标不同，地方往往按照自身的利益去发展经济， 中央和地方的博弈应运而生。陈莹莹（2012） 研究得出我国目前房地产调控效果不佳的深层原因是地方政府在执行中央政府宏观调控措施时，出于“土地财政”和政绩考核的动机而导致的“执行失灵”。娄成武、王玉波（2013） 发现，中央政府为了规范地方政府的财政税收活动，试图通过重新构建财政集权的方式来实现，结果却“激励”了地方政府体制外的土地财政获取活动。应娟（2012） 分析得出，地方财政在很大程度上受到房地产的影响，而且地方政府对房地产的调控总体上处于缺乏弹性的状态。在调控政策上，张建林、奚玉美（2012） 指出，房地产税收能够有效地控制房价的上涨态势，有利于缓解当前房地产市场的供需矛盾。张正良（2011） 通过相关资料的分析发现，地方政府土地出让收入的继续增长会随着调控措施的出台及其效果的显现，越来越受到制约。周卫、李文兴（2013） 研究认为，我国土地债务规模存在着过度依赖土地财政收入，债务的不透明性提升了地方政府融资成本。
综上所述，现有文献资料对土地财政成因、房地产价格和土地财政的关系及房地产调控政策带来的影响的分析均有其合理性，在实际中也可找到经验证据。但大多数文献并没有提及房地产调控对土地财政的影响机制以及传导机制中各因素如何发挥作用的问题，而这些问题可能掩盖了房地产市场对土地财政的真实影响，在一定程度上影响了实证研究的准确性。因此，本文通过分析影响地方政府土地财政的中的4个变量：土地出让收入、房地产税收、开发商资金成本和地方政府融资成本，分别说明它们对土地财政的影响机制，以便能够更准确地研究房地产调控政策对地方土地财政的影响情况，对于进一步了解土地财政与房地产调控的内在联系有一定的借鉴意义。
二、房地产调控影响土地财政的作用路径
（一） 通过房地产价格来影响土地出让收入
地方政府通过出让土地获得的收入，即土地出让金在房地产开发成本中是刚性的、固定的，这是近年来房价居高不下的一个直接而重要的原因。在收入不变、房价上涨或者收入上涨的幅度小于房价上涨的幅度的情况下，就会相对降低公众的购买力。换句话说，在推动房地产价格上涨的诸多力量中，土地出让收入占有最重要的地位。鉴于此，若想改变或减弱土地财政，减少土地出让收入应是最直接的一种途径。根据对房地产价格与土地出让收入的关系分析，可以通过调整房地产价格“倒逼”来影响土地出让收入。房地产调控政策对土地财政的具体影响路径如图1。
（二） 通过房地产税收来影响土地财政
我国房地产业的税收体系比较复杂，它几乎涉及到我国税制结构体系中的所有主体税种，主要包括：第一，房地产专门税种：房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税；第二，房地产相关税种：营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、印花税。
房地产业涉及的十多项税种可以按取得、交易和保有三个环节划分，同一税种可能涉及多个环节。当房地产调控导致房地产市场萧条时，可以通过这三个环节来影响地方税收，从而影响土地财政，具体如图2。
（三） 影响开发商的资金成本及可得性来影响土地财政
房地产开发商进行项目开发，土地是其最基本的要素。土地成本作为房地产项目开发中的直接成本，其占比最高，为最主要的部分。地方政府为了增加财政收入，不断提高开发商取得土地的成本，这其中最直接的目的就是增加土地财政收入。房地产调控导致房地产企业从银行贷款额度减小，贷款成本上升，开发商资金需求受到抑制，从而影响土地购置，影响土地财政规模。具体影响路径如图3。
（四） 影响地方政府融资成本及可得性来影响土地财政
随着地方政府融资平台的不断建立，在融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入是目前地方政府最常用的一种融资方法。受房地产调控政策的影响，土地不断贬值；由于土地价值与土地出让收入密切相关。因此，土地贬值就会使地方政府获得的土地出让收入减少；同时，也使得地方政府在用土地做抵押时能够获得的融资额度降低。具体可以表示为图4。
三、房地产调控影响土地财政的实证分析——以湖南省为例
（一） 房地产调控使土地出让收入受到影响
2008年底，出于应对国际金融危机的影响，房地产调控政策由抑制转为刺激。在此背景下，2009年房地产市场有所回暖。如表1所示，2009年虽然全省土地供应量继续萎缩，但各季度土地供应量呈增长趋势，这预示着湖南土地市场良好的恢复与发展能力。到了2010年，房地产市场发展势头良好、开发项目进展顺利，前景一片大好。在这种形势下，土地必然成了众开发商争夺的资源。房地产开发商在“拿地”上纷纷加大力度，拿地热情普遍高涨。土地出让均价上涨，出让收入同比增加126%。2012年，土地出让均价同比上涨5.9%，远低于前两年的上涨幅度；同年土地出让收入同比下降7.4%，与前两年的上涨速度相比，降幅更大。这是由于2010～2011年密集出台的房地产调控政策导致商品房市场趋冷，并进而影响到土地市场①。这说明房地产调控影响了政府的土地出让收入，使土地财政受到了较大冲击。2013年，土地市场回暖，土地出让价格及出让收入均有所上涨。这主要是商品房市场销售走好，开发商对后市看好，土地购置需求增加。
（二） 房地产调控使房地产税收增长受到抑制
数据显示，2007年以来湖南省房地产税收加速上涨，并成为地方财政收入的重要来源之一。但受调控的影响，近几年房地产税收增长受到抑制。
如图5所示，2007～2010年，随着房地产市场的快速发展，房地产税收迅速上涨，2010年增速达67.5%。2011年，在限购、限贷等调控政策的影响下，商品房销售额增速放缓，房地产相关税收增长幅度快速回落，仅增长19.2%；到了2012年下半年，全省商品房销售面积增加，销售额也有所上升，进而带动了房地产相关税收的上涨，增速回升，达28.8%。可以看出，2011年是房地产调控最为严厉的一年，房地产税收受其影响较大；由于调控政策遵循边际效用递减规律，2012年房地产税收收入有所回升，在全省税收收入中的比重达13.8%，对地方政府财政收入做出了较大的贡献。在调控背景下，房地产税收受调控政策的影响继而影响到地方政府的土地财政收入。
（三） 房地产开发商资金成本上涨较快
在调控政策的影响下，各大银行紧缩银根，尤其是减少对房企开发商的贷款。资本市场等融资渠道也改变了往日的态度，纷纷对房地产业设置了较高的门槛。这促使非银行金融机构贷款活跃起来，由于其融资成本高于银行贷款，房企融资成本压力显现。
2010～2011年，房地产调控密集出台，政策限制商业银行对房地产企业发放贷款。表2显示，2011 年和2012 年银行贷款同比增长仅为8.8%和7.3%，相比前几年的增长幅度，跌幅较大。因而，房地产企业不得不从非银行金融机构贷款，2011年非银行贷款增长幅度达到97.3%。但非银行金融机构的贷款成本要比银行贷款高，这意味着房地产企业的融资成本提高了。同时，2011 年与2012年总贷款（包括银行与非银行金融机构） 同比增长幅度远小于前几年，也意味着房地产开发企业资金需求受到抑制。这两方面的因素，影响了房地产开发企业对土地的需求，进而影响土地财政规模。
（四） 湖南省地方政府融资成本上升
近年来，受调控政策的影响，地方政府及其融资平台从各商业银行获得的信贷额度日益趋紧，导致地方政府融资转向影子银行系统。审计部门发现，2010年以来，地方政府以非金融机构贷款、信托等进行筹资，筹资利率高于同期银行贷款利率，这表明地方政府融资成本上升，成本压力增大。
地方政府融资平台债务资金主要投向基础产业和房地产业。如图6所示，2009～2012年，房地产业和基础产业信托利率增长较快，且呈平稳上涨趋势。2013年，房地产信托收益率下降。一是因为国家采取宽松的货币政策，市场上货币的增多使得资金利率有所下降；二是因为楼市的回暖，房价温和回升，投资投机者对楼市行情看好，风险情绪有所好转。而基础产业信托利率平稳上升，主要由于2013年是我国地方政府换届年，换届后政府往往投资热情较高，重大基建项目仍是投资重点。
贷款、信托等融资方式虽然在一定程度上缓解了政府融资的难度，但随着贷款门槛提高、信托利率上浮等，地方政府融资成本上升较快，债务积压，债务规模不断扩大（详见表3）。
审计发现，近年来湖南省地方政府性债务在融资方式上除了银行贷款，还有BT、融资租赁、信托等新的举债方式，举债金额占比达54.7%，高于银行贷款占比。这些新的举债方式利率较银行贷款高，债务量的扩大在一定程度上反映了政府举债的资金成本上升。此外，平台资金来源中的银行贷款多以土地为质押物，在房地产业降温的局面下，土地价值受到影响，土地质押获得的贷款额度降低，这也是融资成本上升的一种表现；同时，银行贷款多为中期、长期贷款，贷款期限有时纵跨几届，信贷风险可能会因为换届而发生。这也使得商业银行在发放贷款时越来越谨慎，地方政府进行土地融资的难度和成本不断加大，促使其寻求其他资金来源以化解土地财政窘境。
四、结论与政策建议
通过对湖南省的分析，可见房地产调控对土地财政确实产生了较大的影响。尤其在调控力度较大的时期，地方政府可支配财力受到较大冲击，对地方政府发展经济产生了一定的影响。但房地产调控有其自身的局限性，不完善的财政体制、中央与地方不匹配的财权与事权、地方政府过度依赖的土地财政模式等，这都使得房地产调控面临两难选择。为此，需在优化地方税制、减轻土地财政依赖度等方面进行改革。
（一） 改革土地出让金制度，优化土地出让收入的分配格局
改革中央与地方对土地出让金的分配比例，减少地方政府对土地出让金的留成。其根本办法是提高农村土地集体产权地位，允许农地直接上市；集体土地所有者应可以直接参与土地的出让，打破地方政府对土地一级市场的垄断地位；由土地的市场价值决定征用补偿标准，维护失地农民的合法权益，形成市场竞争的格局，推动城镇化进程的健康发展。
（二） 优化财税结构，开征物业税
推动财政体制改革，完善中央政府的专项转移支付制度，规范专项转移支付的地方财政配套办法；建立健全中央与地方的利益共享机制，适当增加地方政府在财政收入中的分担比例，扭转地方政府因财力不足而对“土地财政”过度依赖的局面。重视物业税的征收，并在保有阶段进行征收。可将现行的房地产相关税收与费用合并为统一征收的物业税，对土地及附属物等不动产征收的房地产税可以成为基层地方政府稳定的收入来源，这有助于逐步降低地方政府对土地财政的依赖。
（三） 创新房地产业融资模式，降低房企的融资成本
房地产业是资金密集型行业，在进行项目开发时所需资金一般较大。单纯依靠银行等渠道无法有效解决融资问题。因此，除了原有商业银行、信托公司及保险公司等融资渠道，还要拓宽其他合法融资渠道。例如，政府可以利用海外资金，降低海外企业进入中国房地产业的限制,吸引更多的海外资金投入到我国房地产业中；也可以通过收购小公司或强强联合的方式积累房地产开发资金；积极培育资本市场，培育专业化房地产金融机构，实现融资市场格局的多元化，提高房地产金融资产流动性、安全性，降低房地产企业的融资成本，提高融资效率。
（四） 促进地方财政收入来源的多样化，减小对土地财政的依赖
为了降低地方对土地财政的依赖程度，中央政府应当鼓励地方政府积极培植新的财政收入增长点，并且严格控制其土地征收、出让数量。推动产业结构调整，逐步寻找、培育和扩大新的税源，提高各类型企业的营业税在财政收入中的比重。同时，加大对第二、三产业的扶持力度，增加其对地方财政的贡献度。逐步降低土地出让收入在地方财政收入中的比重，减小地方对土地财政的依赖性，最终实现“土地财政”模式的转变。
注释
①当然，调控政策对土地市场的影响有一个时滞，比商品房市场慢1 年左右。
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参考文献
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（责任编辑：刘明）