借助PPP模式加快政府职能转变的对策研究——以石家庄为例
文/王云峰王丽锟
【摘要】面对经济下行压力，政府为增加公共服务的有效供给和效率，缓解财政困境，从中央到地方都在积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP是一种新型的制度创新，不仅仅是项目融资方式，对国家来说是一种治理方式，对政府来说更是一种管理模式。对石家庄来说，在经济发展新常态下，政府要借助PPP模式，抓住在京津冀协同发展战略机遇，做好“稳增长、促改革、调结构、惠民生”工作，就必须积极推广运用PPP模式。在实际运行中，石家庄推广运用PPP刚刚起步，工作取得了一些进展，也存在很多现实困境，其中最突出的问题在于政府缺少“主动作为”，结合石家庄实际情况，从非合同参与的政府与合同参与的政府方两个方面，结合PPP模式运行特点，提出加快政府职能转变的对策，以积极稳妥地推进PPP项目在石家庄更早地“惠及于民、开花结果”。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 PPP；政府职能转变；伙伴关系；合同；契约精神
【作者简介】王云峰，中共石家庄市委党校副教授，研究方向：公共管理；王丽锟，中共石家庄市委党校讲师，硕士，研究方向：政府治理、人才就业。
PPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作，指的是公共基础设施建设、公共产品或服务提供领域，鼓励社会资本、民营资本与政府进行合作。PPP具有三个核心价值，一是伙伴关系，这是首要的，根据项目合同，政府与社会资本成为项目参与方，形成伙伴关系；二是利益共享；三是风险共担，这是区别于以往社会资本投资公共服务项目的最大特点。由此可见，PPP已不再仅仅是微观范畴的融资手段，从体制上来看是宏观层面的投资体制改革，对政府来说更是一种管理模式。
一、推广运用PPP项目的重要意义
（一）微观上，PPP模式是应对当前石家庄市经济下行压力的必然选择
虽然2015年1～4月石家庄市主要经济指标的总量与2013、2014同期相比（图1），显示石家庄市经济总体运行平稳，但是3年同期各大经济指标同比增长幅度却明显下降（图2），2015年各指标的同比增幅均小于2014年，增幅回落区间为0.2至85.1个百分点。由此可见，石家庄市经济下行压力依然较大，投资乏力。同时2015年前4个月石家庄市公共财政预算收入增幅不明显，仅为0.6个百分点，而日益增加的公共产品、公共服务、基础设施需求以及偿还过去的政府基础设施建设贷款压力，与财政收入小幅增长形成鲜明对比，财政收入与支出需求相差悬殊，仅仅依靠财政解决支出需求是远远不够的。因此，在京津冀协同发展战略下，面对经济发展新常态以及石家庄市新行政区划调整，政府必须通过PPP模式拓宽融资渠道，缓解财政压力，整合社会资本。
（二）宏观上，PPP是提升政府治理能力、加快转变政府职能的重要抓手
PPP本身是一种制度供给的创新，法治化、规范化的PPP模式将政府的监管、监督、公共服务职能与社会资本的管理高效、技术创新等方面有机结合，通过签订项目合同，以契约的形式规定了作为项目参与方的政府的权利与义务，明确了政府“责任清单”；通过契约利益共享、风险共担，借助市场“看不见的手”提高公共服务效率，有利于政府简政放权，管住“看得见的手”，从而更好地实现政府职能，提升政府治理能力。
（三）短期看，PPP是充分发挥“1+1+1>3”效应的公共服务有效供给模式
引进PPP模式的初衷，对政府来说，就是减少财政负担，降低财政投资风险，提高财政使用效率。具体到石家庄市，引入社会资本的PPP成为当前解决石家庄市财政收入与公共服务需求矛盾的唯一出路。对企业来说，PPP吸引闲置的社会资本进入，激发了投资活力，拓展了企业生存和发展的空间，从而拓宽了市场领域，促进了现代市场体系的健康发展。PPP是“盈利但非暴利”的长期项目，有各种政策支持、政府保障、合同约束，能促进企业生存并健康、可持续发展下去。对社会公众来说，保证了公共服务有效供给，真正给老百姓带来实惠，是惠民生、服务大众的好事、实事。基于以上三大正面效应，可以说PPP是充分发挥政府、企业、社会公众“1+1+1>3”效应的公共服务有效供给模式。
（四）长期看，PPP是加强法治化建设，培育契约精神，打造健康市场环境的“催化剂”在PPP中政府与社会资本构成民事法律关系和行政法律关系，这本身就要求政府要依法办事、按照合同办事，要求政府自身的法治化建设和契约精神的培育。在营运PPP过程中，要求政府履行合同规定，可以说PPP“倒逼”政府加快职能转变，加强政府法制化建设，按照合同践行契约精神。借助PPP模式，在公共服务领域引入社会资本，健全了市场体系，为打造健康的市场环境、实现市场起决定性作用的新常态创造了条件。
二、石家庄市推广运用PPP模式的现状
（一）工作进展
目前石家庄市PPP工作进展可以概括为一个通知、两个领导小组、两个服务局、第一批项目、一个全国示范项目。一个通知，即2015年4月14日市政府办公厅发布《关于落实河北省人民政府推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知》（石政办函〔2015〕45号），这是目前市政府发布的关于PPP的唯一一份文件。值得肯定的是石家庄市对于国家大力推进PPP工作的反应较快。两个领导小组，一是推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组，办公室设在市财政局，由常务副市长任组长，市直相关各部门负责同志为成员；二是规定对确定推广的单体PPP项目要成立专门的项目推进领导小组，办公室设在项目主管部门，由主管副市长任组长，项目主管部门主要负责人任副组长，牵头负责项目具体工作，可见石家庄市PPP领导体制基本成型。两个服务局，指市发改委和市财政局，市发改委投资处具体负责项目发布与投资等工作，市财政局企业处具体负责项目论证等工作。第一批项目，即2015年5月18日石家庄市面向社会推出的第一批49个PPP项目，涉及七个领域，总投资880.1亿元。一个全国示范项目，即石家庄正定新区综合管廊项目，是2014年11月30日财政部（财金[2014]112号文件）发布的30个全国PPP示范项目之一。
（二）现实困境
1.政策匮乏，缺乏实践“指挥棒”。石家庄市缺少具体指导性文件、办法、操作性指南等，截至目前，只出台了一份通知，其他都是国务院、财政部等部门的文件，缺少结合石家庄市实际情况的操作办法、规范流程等具体文件，相关责任部门、市直机关开展工作只能依照中央文件，指导操作性差，开展工作无所适从。现实中由于国务院、财政部的文件并不是直接下发到相关市直部门，又没有政府统一汇总下发，有些市直部门不了解都有哪些相关中央政策，不熟悉其中内容，甚至都不知道有哪些政策。石家庄市有正定新区综合管廊项目这一全国PPP示范项目，没有很好地总结案例和经验，并推广给市直部门作为工作学习和指导借鉴。
2.领导重视程度还不够。这表现在没有针对PPP制定具体政策、未召开市直相关部门动员大会、未组织PPP学习培训、市直部门领导对PPP了解认识不够、相关PPP中央政策传达不到位等方面。
3.运行机制处于混沌状态。第一，协调机制欠缺。一方面，在PPP项目公布前，责任单位自身对PPP都不够了解，有些地方责任单位不明确，只是为了协调整体工作而规定是某级政府，相关市直部门虽然上报了项目却对PPP不甚了解，市发改委、市财政局对PPP各自开展工作。另一方面，政府接待企业咨询、洽谈PPP，设置了诸多人为“阻碍”。由于PPP前期准备工作不充分、仓促上报项目并公布，同时项目涉及部门、领域较多，又没有统一政策做指导，缺少行为规范，咨询电话屡屡被转接，不得而终。调研了解到企业最初热情很高，PPP项目刚公布的一周接到企业咨询电话50多个，但是企业打了几个咨询电话后处处碰壁热情骤减。第二，缺乏约束、监督、激励机制。PPP是政府向社会资本购买服务，共同与企业“做生意”，对项目责任部门缺少约束、监督、第三方评审，对政府内部项目工作人员缺少监管、激励。
4.相关市直部门不主动作为，政府职能尚需进一步转变。首先，对PPP的政策了解、理论学习、经典案例的主动学习差，理由是没有统一汇总PPP资料下发，被动地“等”。其次，PPP相关中央规定属于新知识、新工作，并不在年初规定的具体工作范畴，项目涉及到很多合同、法律内容，对于没有企业经验的市直部门有些不知所措，没有操作指南，不在考核内容之中，又没有激励机制，存在对PPP项目干与不干、干得好与不好都没必要的想法，于是面对项目咨询热情不够、应付工作、不积极不主动。
三、加快PPP模式中政府职能转变的对策思考
（一）非合同规定的政府要以宏观调控者身份做好指导、保障、服务角色
1.做好政策支持工作，汇总中央文件，出台石家庄市办法。将关于PPP的中央、省、市文件，国内PPP典型案例经验汇总成册，下发给各市直部门学习，要求责任部门加强PPP业务学习。还要制作便于企业咨询学习的PPP资料汇编、宣传彩页、项目介绍等便于了解的宣传介绍材料；协调市发改委、市财政局共同拟定出台指导石家庄市PPP工作的操作流程办法，指导具体工作的开展。
2.加强领导重视、加大宣传力度、开展业务培训。第一，进一步完善领导体制。合理分工，做好协调PPP项目利益分配工作，要求相关市直部门、责任单位成立推广运用PPP领导小组，明确责任落实到人。第二，加强对内和对外的宣传力度。充分认识PPP的重要意义，通过组织学习培训、参观、授课、看视频等形式认识到PPP的基本情况，提高接受度；对外要积极宣传有关PPP提高公共服务效率、保障社会资本合理权益、平等伙伴关系等内容，运用电视、广播、微博微信等多媒体宣传，建立石家庄市“PPP微信服务平台”，提高认可度，让企业和社会了解到PPP不仅能盈利还能承担社会责任为社会做贡献。第三，开展针对不同群体的PPP业务培训。
建议尽快召开全市动员大会，组织第一批PPP项目责任单位参加PPP培训班，学习相关法律（如合同法）、政策、操作等相关内容；开展市直部门PPP专题培训班轮训工作，普及基本知识、政策、法律，分享国内案例经验，组织参观正定新区综合管廊项目。
3.完善服务职能，鼓励社会公众参与。第一，加强协调工作。市政府和两个领导小组牵头做好责任单位、相关市直部门的协调工作。在PPP项目中涉及到多个政府部门以及法律部门，这些需要政府牵头做好各方的协调。抽调人员成立全市PPP项目面向企业的办事处，给予场所、人员和设备保证，让社会资本从咨询环节开始感受到平等的“伙伴”关系，体会到政府的诚意，努力做好项目的平等姿态。第二，做好顾问工作。仅仅靠市财政局做论证评价是远远不够的，从项目规划、识别、选定、准备、采购开始，就应聘请专业性强的项目顾问、律师、技术顾问全程参与到可行性评价、财政承受能力论证、实施方案审核、相应文件评审工作，保证项目源头的质量；在项目建设、运营阶段，做好绩效评价和中期评估，在项目移交过程中，做好性能测试、资产交割和绩效评价工作。第三，做好社会公众参与工作。PPP项目做得好不好，社会公众有最终发言权，要制定相应的机制让社会公众参与到项目的全过程，让社会公众真正成为项目的评价者。
4.制定保障社会资本利益的政策。第一，完善风险共担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与社会资本经营活动直接相关，要根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险，建立合理公平的风险共担机制。第二，完善利益共享机制。由于PPP项目是长期运营、非暴利的，政府要制定利益共享机制，在保障社会利益的前提下，允许社会资本的合理利益，制定好利益的分配方案，这是保证社会资本进入的关键。要根据国内案例分析，重点制定动态调节机制，如果私人部门从PPP项目获得利润较低，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续。反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。
（二）合同规定的政府方以项目参与者身份“按照合同办事”，体现契约精神在PPP中，政府和企业都是全程参与项目，政府参与更深更久，合作的时间更长，信息也更对称。这就要求政府方“按照合同办事”，这是最基本的准则。
1.合同签订以前，政府方要积极做好项目前期准备工作。要重视项目的认定、选定、采购环节；要明确适用于政府和社会资本合作PPP模式的项目类别、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜，按照城市发展规划，做好财政管理，提高公共服务的质量和效率，要做好项目的评估论证，规范选择项目合作伙伴，健全可行性缺口补偿机制、风险管理机制、利益共享机制、项目评价机制，积极稳妥做好项目示范工作。
2.签订合同过程中，要细化合同文本，高度重视合同管理工作。加强对PPP项目的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达政府意愿、合理分担风险、妥善履行义务、有效主张政府权利；注重合同参与方的附属合同相应条款，保障社会公众利益和政府权利；核心的问题是建立动态调节机制，保证社会资本的合理收益。
3.在履行合同过程中，政府要将生产者与监管者分离，加强监管。要加强组织协同、保障工作，在财政、政策、税收、土地、建设等环节有效保障合同各方合法权益，对项目实施全程管理；要减少政府对项目微观事务的过度参与，做好项目的第三方评估；要制定信息公开制度，做到公开透明；要重点做好对项目的监管、监督，保证项目能按照合同保质保量建设和运营。
4.在合同到期时，做好项目移交等各项工作。做好财务交割、技术移交、绩效评价，为项目的继续运营做好财务、技术、人员准备；在合同、变更、解除、转让、终止直至失效时，以合同参与方的身份做好合同过程管理工作。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
[1]关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].国发[2014]43号.
[2]关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见[Z].国发[2014]60号.
[3]关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[Z].财金[2014]76号.
[4]关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知财金[Z].[2014]112号
[5]关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知[Z].财金[2014]113号.
[6]关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知[Z].财金[2014]156号.
[7]河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见[Z].冀政[2014]125号.
[8]石家庄市人民政府办公厅关于落实河北省人民政府推广政府和社会资本合作(PPP)模式实施意见[Z].石政办函[2015]45号
[9]石家庄统计局网站[EB/OL].
[10]第一期中国PPP沙龙——北京地铁四号线PPP项目经验介绍.北京大岳咨询有限公司网站.www.dayue.com[EB/OL].
[11]何菲,高龙,赵然,代威宇.让PPP早日开花结果、惠及公众——专访省推广政府和社会资本合作(PPP)模式领导小组副组长、省财政厅厅长高志立[N].河北日报.2015-5-14.
（责任编辑：杨艳军）