王燕萍（河南师范大学新联学院）
摘要：在社会主义市场经济发展过程中，城市管理综合水平在不断提高，但是城市管理中综合行政执法的问题逐渐成为大众关注的焦点。由于行政执法是以强制性为主要特征的，因此，该项制度的设置以及运行也直接关系到公民的基本权利。本文以湖北武汉城管与小贩“对跪”事件为例，分析当今城市管理综合行政执法过程中出现的执法不合法问题的原因及解决措施，提出互相沟通是首要，健全法律规范是保障，创新行政执法制度是关键，借鉴先进的行政管理理念以解决长久以来困扰各地方政府管理者和人民群众的行政执法改革问题。
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关键词 ：城市管理行政执法沟通监督体制
1 概述
近几年来，我国经济水平不断提高，2013 年人均GDP总额为8.3 万亿美元，实际增长率为7.8%。而经济的不断发展与我国稳定的政治环境、文化环境、社会环境，甚至科学的城市管理规划都有着密切联系。近些年，我国城市综合管理水平有了长足的进步，但，在城市综合管理过程中，行政执法问题同样日益凸显，城管与小贩矛盾呈现白热化趋势。《湖北日报》报道2013 年04 月16 日，武汉闹市街头，城管执法过程中，一名卖菠萝的中年摊贩当众下跪求情，年轻的城管协管员随即屈膝，与之相对而跪，两者相对而跪，持续一分多钟。“对跪”是一种进步，但也是一种无奈。而后来小贩的“复出”说明，此次“下跪执法”在城管与小贩的利益博弈中，只能缓和事态，不能解决矛盾。在以经济不断发展，城市管理逐步现代化为背景的时代，解决城市管理过程中的行政执法问题成为促进经济增长的重要原因。
2 城市管理综合行政执法的概念及其重要性
2.1 城市管理的现代化意义
对于城市管理的理解，学者们分别持有不同的观点。本文认为城市管理是指以开放的、复杂的、系统的城市为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府（政策管理）、市场（企业交易）与社会（公民参与）三个主体之间的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。
2.2 行政执法的概念
我国的行政执法是指国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行驶行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。行政执法的主体具有法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。行政执法具有实施法律的职能、实现政府管理的职能、保障公民权利的职能，通常采取行政监督检查、行政处理决定和行政强制执行等形式来表现行政执法的职能。在城市发展过程中，针对城市规划、建设、治理采取的行政行为，是行政执法的主要体现。
2.3 城市管理中行政执法的重要性
城市管理行政执法（简称城管执法）是城市管理的重要组成部分。其执法依据是1996 年颁布的《行政处罚法》、2005 年8 月28 日通过，自2006 年3 月1 日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》以及各城市颁布的地方性法规。城市管理过程分为前期规划、中期建设与后期运营。城市管理综合行政执法是跨越中期建设和后期运营两个阶段的行政行为，在建设过程中，城市管理行政执法是规范，是建设原则，在后期运营中是制度，是指导管理行为的方向标。
行政执法是提高城市综合水平的准则和保障。我国正处于社会转型和政府治理模式转型的关键时期，行政执法是进行城市管理的法律手段，市容建设、环境绿化、文化宣传、公民法理体系的形成等等一系列的规划建设和运营离不开行政执法的科学合理运用。
行政执法是使复杂化的城市系统规范化的关键。近年来，我国城镇化趋势不断加强，城市职能变得复杂，城市建设不断更新，设施不断完善，城市系统变得庞大，行政执法手段的使用能够为房屋建设、社区管理、市场交易、交通出行、娱乐休闲等等组织活动提供秩序化的环境，按照规范可以简易生活。
3 改革城市管理行政执法体制的措施
3.1 创新沟通渠道
需要改革现有的城管方式，需要一场更为深刻的“城管革命”。以科学、规范、常态、高效为目标的新城管体制，使城管与小贩的对话渠道更为畅通，当街对跪的无奈也可能得到制度的搀扶。
设立具有统筹协调和综合治理职权的“大城管”，在执法过程中建立与小贩的对话机制，根据后者的要求创新管理方式等，化“管理与被管理”为“双方共同管理”。具体案例发生之后，城市管理人员首先分析案件依法律程序和合法形式进行处理，柔性管理。建立多种沟通形式，普及网上信息交流平台，即电子政务，让大众及时了解案件更新细节，自由合法发表意见，避免侵犯当事人双方权益。
3.2 加强对市场法制的宣传
3.2.1 合理利用媒体舆论引导群众健全法理体系电子政务平台的开通是为群众了解真相，协助管理城市秩序提供方便，不是为造谣生事，故意煽动民心者服务的。媒体舆论是一种神圣的力量，城市管理者要善于利用，善于管理，宣传积极向上的理念、最新的法律常识，健全群众的法理体系，引导公众知法守法，支持城管依法执法的行为。同时，电子政务平台需要反映最真实的民情，网络媒体言论必须负责，合法。
3.2.2 强化法治精神以培养群众的主人翁意识《社会治安处罚条例》的颁布，具体制定了作为公民应当遵守的法律法规，规定了作为社会综合管理人员应当依法维持社会公共秩序。法律的颁布或修改，应当及时向群众宣传解释，使人们知悉最新法，一方面保障群众权益的获得，另一方面不给一些不法分子以可乘之机，危害他人或国家的利益。公民懂法才能守法，普及最新法，才能使公民健全适应新环境的道德公尚，从而减少城市管理阻力，使人与人相处和谐，国家综合国力稳健发展。
3.3 定期培训城市管理综合行政执法人员
3.3.1 引入公司管理机制考核城管人员
市场化是近年来越炒越热的话题，中国特色的社会主义市场化过程是一次范围大、波及广的体制改革。将先进的公司管理机制引入城市公共管理过程，是一次伟大的尝试。绩效管理的引用将保证城管执法的效率，对城管人员职务和品格的考核，有利于树立精简高效的新作风，与绩效相依靠的工资和奖金的设定，有利于城管人员积极性的充分发挥。加强执法人员的业务知识和技能的培训，对城管执法人员的业绩进行定期的考核，促进执法人员知识、业务结构的更新，增强综合执法能力，以提高解决矛盾纠纷的实际能力。
3.3.2 城管人员应树立以人为本的执法观念
有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，这是我国行政执法必须遵守的准则。作为城市管理综合行政执法的主体，城管人员必须严格执法，科学执法，依法执法。树立正确的三观，运用科学的方法论分析解决随时可能出现的违反社会秩序的行为。在执法过程中，做到以民为本，转变历来城管在行政执法方面树立的不好形象，及时应变出现的破坏城市管理规范的问题。始终坚持以法律为准绳，以道德为标准，真正考虑到群众的利益，建设完善的法治政府。
3.3.3 建立有效维护行政执法人员人身安全的保障机制当前城管执法环境复杂，任务繁重，争执抵抗现象时有发生，城管执法人员的合法权益必须得到保障，城管执法工作才能继续，城管执法人员有了“安全感”才能有精力维护社会治安。建立暴力抗法的预先控制机制、应急处置机制和事后保障机制，让城管执法无后顾之忧，提高工作效率。不断增强执法人员的安全意识和防范技能，当冲突发生时，不是不反抗，而是在不伤害群众的基础上正当防卫，确保自己和周围群众不会受到不法侵害。
3.4 规范城管执法方式
3.4.1 组织各行业代表听证治安管理条例的颁布我国行政处罚法首次规定了行政处罚听证制度，但行政听证制度在我国施行的时间还不长，立法上对听证制度的规定较为简单，公安机关在治安行政听证工作中出现不少问题，不仅影响治安行政听证工作的正常开展，也损害当事人和其他利害关系人的合法权益。接受法纪、政纪、社会舆论和媒体监督，是城市管理综合执法工作的重要环节。市场内外监督结合，制定市场价格或颁布新的市场规定，组织各行业代表举行听证会议，使之公开化，透明化。各行业地位平等，无论特殊，不给特权，一视同仁，依法制行事。保证城市管理行政执法人员廉洁谨慎，作风端正，做好自己应该做的，合力为城市管理、市场稳定做贡献。
3.4.2 综合各种监督方式完善行政执法体制建设
社会监督方式多样而且有效，但对于行政执法案件，新闻媒体应谨慎用好手中的话语权，引导正确的舆论导向，对违规摊贩可以同情，但是也应有限度，对城管执法可以监督，但也不要苛求。监督体制有待进一步亲民化，公开化，灵活化，善于将市民监督、网络监督、媒体监督、上下监督、同级监督等方式结合起来，相互补充，科学运用。在接受市民和社会各界监督的同时，加大内部执法人员监察和管理力度，以便及时发现和处理问题。
3.4.3 落实制度问责制
城管行政执法效率不高，显失公平的内因在于权责不明，问责不清。解决这一问题的首要是将问责这一新概念引入城管执法过程。实施制度问责，是从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任等，一层层问下去。但是问责的范围有限，标准、程序和责任人确定过于抽象，没有具体的途径，留下很大的随意性空间，就造成了“谁都有责任，谁都没有责任”的情况出现。
在城管执法部门成立专门小组，分别负责各类行政执法项目，严格按照领导负责制的原则和管理方式对城市行政区域进行管理和规划，某一部分出现问题，依照制度问责当事部门或者负责人，使权责分明，有事实，有依据。
4 总结
科学发展观提出，发展是第一要务。创新是发展的动力，在城市管理过程中，体制创新，观念创新，模式创新是发展城市的关键，在行政执法过程中，适当引进公司管理机制中先进的科学的方法给传统的城市管理综合执法注入新鲜活力。时时注重以人为本，换位思考更有利于执法的合理性，严格依法执法程序，是保障人民的利益也是保障执法人员的利益。与此同时，为增加行政执法公正性，舆论媒体应当适当引导大众心理，统筹各方面信息，传播正义和法理。使城市管理综合行政执法真正为民服务，美化市容，完善城市行政区域总体规划。
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