徐 欣1 宋振华2 李宝丽3
（1.宣恩县国土资源局，湖北 宣恩 445500；2.武汉蓝图空间信息技术有限公司，湖北 武汉 430000；3.武汉蓝图空间信息技术有限公司，湖北 武汉 430000）
摘 要：现行的农村土地整治工作往往忽视了农民群众作为利益主体的知情权、参与权、监督权，公众参与缺乏有效地机制，农民群众的利益诉求得不到有效表达与体现。加快土地整治公众参与立法，组织建立农村民间组织全程参与农村土地整治，积极探讨土地整治新模式，是对公众参与机制有效执行的深入探索，也是推动土地整治工作积极有序开展的重要保障。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：农村土地整治；公众参与；农村民间组织；权利表达
中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）02-0243-02
开展农村土地整治工作，其目的在于增加耕地数量，提高耕地质量，优化土地利用结构，提高节约用地水平，改善农村生产、生活条件，增加农民收入，推动城乡统筹发展。其受益主体为农村集体经济组织和农民群众，但现行的农村土地整治工作往往忽略了农民群众作为利益主体的知情权、参与权、监督权，农民群众参与度不高，缺乏有效地参与机制，利益诉求得不到有效表达与体现。
一、土地整治公众参与度的现状
1.规划设计阶段
项目选址不知情、规划意愿表达呈现被动式、小范围。现行农村土地整治项目是以政府主导自上而下为主，项目计划下达受规模限制，项目选址，坚持相对集中，连片推进。因此，选址阶段，基本忽略了农村集体经济组织与农民群众的参与，更多地是考虑地方经济建设发展的需要。
项目选址一经确定下来，规划设计单位一般采用召集村、支两委及村民代表座谈的方式，征求农民意见，由于受召集范围的局限性、规划设计标准的限制性，农民群众的意愿只可以得到部分落实。
2.工程实施阶段
农民参与施工、监督程度低，信息反映渠道不畅。农民作为第三方使用权人，参与、监督施工单位施工质量程度比较低，并且没有话语权，不容易引起重视，且反映问题的渠道不畅，逐级上报耗时耗精力。
3.后期管护阶段
依据《湖北省土地整治项目工程交付使用后期管护办法》，后期管护主体依据不同情况分为县、乡、村三级政府组织或者农民集体组织。限于现实情况，农民组织承担后期管护的少之又少，加上各级政府资金短缺，后期管护基本处于管理缺位状态。
二、公众参与度不足带来的问题
1.整治项目实施阻力大，变更频繁
目前，土地整治项目实施存在一定阻力主要表现为以下几点：一是存在经济补偿不到位矛盾，农民得不到满意答复，持续阻工时有发生；二是规划阶段的参与度低，导致项目施工放线时阻力重重，不得不多次协商变更规划路线；三是施工单位引导村集体主张变更，多做赚钱的工程，少做不赚钱工程，导致规划变更频繁。
2.工程质量得不到切实保证，责任隐患大
由于土地整治项目工程涉及面积大、范围广，施工部位比较零散，加上公众监督的缺位，监理和业主管理人员的不足，导致对施工单位监督管理不到位，工程质量得不到切实保证，安全责任存在隐患。
3.后期管护主体缺位，工程利用效率低下
广大农村只管用不管养的现状普遍存在，例如泥结石路面的田间道经超重超限的车辆碾压，路面和路肩墙很容易被挤压变形；田地里的石头杂草直接丢在灌排沟中，随处堵水开口等，导致土地整治工程利用效率低下。
三、加强公众参与度的建议
1.加快土地整治公众参与立法
土地整治公众参与缺乏法律法规的保障。目前没有专门的土地整治法或者土地整治条例，仅有的法律规定仅见于现行《土地管理法》，笼统地规定“国家鼓励土地整理”，并没有法律法规明确农民参与土地整治的合法性、组织机构、参与形式和程序等。
国内众多专家建议在修订的《土地管理法》中增加“土地整治”专章，将农民参与作为土地整治公众参与的重要内容列入，初步建立农民参与土地整治的法律地位。在即将研究制定的《土地整治条例》中设立“公众参与”章节，以法律方式明确规定以农民为主体的公众参与的渠道、方式、内容和程序，确立农民参与的听证制度、公示制度等，以及明确组织设置和激励措施等。
2.加快组织建立农村民间组织
农村民间组织，可以通过土地行政主管部门以行政力量主导并整合农民参与的非常设机构，也可以结合村集体经济组织、村委会、农村专业合作社等成立土地整治农民团体，并将之培育为农民参与的重要阵地。加快组织建立民间组织，能有效地促进农民自主管理、自主监督，能够为农民群体提供与政府公平和谐对话的渠道，在农村土地整治工作中起到较好地推进作用。
农村民间组织是村庄内部联系的纽带，是乡村民主生活的平台，也是乡村民主的有效组织形式，农村民间组织是连接农民和基层政府的桥梁，既可以把政府的政策及时地传达给农民，又可以把农民的利益需求反馈给政府。
3.加大土地整治宣传与培训力度，增强公众参与意识与参与能力
加大农民参与的培训力度，除专业技能培训，还要强化沟通协调能力和组织管理能力培训。针对农民参与程度不深、参与范围不广的现状，要加快建立农民参与激励机制，不仅将农民参与情况作为土地管理部门年终考核的重要指标，而且要对参与的农民代表给予适当补贴，对作出较大贡献的农民给予适当奖励，还可以通过鼓励当地民众承包土地整治部分工程项目来提高农民关注度和参与度。此外，要丰富农民参与方式，如发放问卷、座谈讨论、村民会议等，调动广大农民参与的积极性，实现从“被动参与”到“主动参与”转变；通过引导农民参与项目区位选址、土地权属调整以及施工建设、竣工验收和后期管护等阶段，鼓励相关农民介入土地整治项目全过程，真正实现广泛性和实质性参与。
4.鼓励农业企业、农村经济合作组织自发开展整治工作
对有强烈意愿且有投资实力的农业企业、农村经济合作组织给予政策支持，允许对符合规划的拟整治区域进行的工程设计方案，报县级国土、财政、农业等管理部门登记备案、并按照同意实施的意见在相关部门的技术指导下组织实施，工程完工经国土、财政、农业、水利等部门联合验收后给予资金补助。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：
[1]毛志红.从践行群众路线视角看土地整治公众参与[N].中国国土资源报,2013-10-30．
[2]《土地整治公众参与机制研究》课题组.如何完善土地整治公众参与机制[N].中国国土资源报,2013-7-22．
[3]张丽丽,左侠.当前我国农村民间组织在村庄治理中的作用[J].理论观察,2009(5)．
（责任编辑：赵媛）