奉化危楼又一次敲响了工程全寿命周期质量问题及施工人终身的质量责任的警钟。施工人该如何面对、承担和化解工程全寿命周期质量风险？
文/汪金敏
2014年4月4日上午，浙江奉化一栋建成使用不满20年的居民楼突然发生粉碎性倒塌，造成住户1死6伤的严重后果。4月8日，参与建设施工的3名直接责任人员因涉嫌工程重大安全事故罪被奉化公安机关依法采取强制措施。工程质量问题的堰塞湖在施工人的头顶上盘驻，施工人成了高危职业。施工人如何面对、承担和化解工程全寿命周期质量风险呢？笔者以媒体报导的奉化居民楼倒塌情况为例分析如下。
施工期工程质量责任的承担主体及面临问题
奉化倒塌居民楼共15户，于1994年7月竣工，砖混结构，设计使用寿命为50年。该居民楼开发商的营业执照早已被吊销，施工单位已改制并一分为四。检测结果显示，房屋墙体砌筑砂浆强度M0.7、梁柱混凝土强度Cll达不到设计要求的M5和C20，甚至使用海砂，工程质量不达标，但竣工验收结果却认定房屋，质量合格。
依据《建筑法》等规定，如果尚在施工期或合理使用期内，该倒塌居民楼质量问题可能涉及的六个责任主体其需要承担质量责任的主要情形如下。
建设单位。“要求建筑设计单位或者建筑施工企业在工程设计或者施工作业中，违反法律、行政法规和建筑工程质量、安全标准，降低工程质量”（建筑法第54条）：“提供或指定购买的建筑材料、建筑构配件、设备不符合强制性标准”“直接指定分包人分包专业工程”（法释2004第14号解释第11条）。
施工单位。“偷工减料”“擅自修改工程设计、使用检验不合格材料设备”（《建筑法》第58、59条）。倒塌居民楼砂浆及混凝土强度不足及使用海砂，这初步表明：如果该倒塌居民楼尚在合理使用期内，该施工单位负有重要的质量责任。
设计单位。“设计文件不符合有关法律、行政法规的规定和建筑工程质量、安全标准、建筑工程勘察、设计技术规范以及合同的约定”“设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备质量要求不符合国家规定的标准、指定生产厂、供应商”（建筑法第56、57条）。
勘察单位。其质量责任与设计单位类似。
监理单位。其应发现施工不合格而未要求施工单位改正、应发现设计文件不合格而未报告建设单位改正。
质监单位即政府质监站。该工程被验收合格，如果验收部门不能证明其尽到法定验收责任后仍会验收合格，如果推定该倒塌居民楼尚在合理使用期内，当地质检站应承担相应责任。
虽然有形式上的竣工验收制度，施工期质量却依然面临几点问题：谁来有效监督工程质量，现在质检站只备案，不验收了，靠旁站的监理单位已被证明未必靠谱。倒楼居民楼在验收时，如有独立第三方钻孔抽查，也许悲剧就不会发生了，但至今没有这独立的第三方。
使用期工程质量责任的承担主体及面临的问题
工程验收合格并交付使用之后就进入了使用期，一般可以认为是工程主体结构的法定最低保修期。《建设工程质量管理条例》规定，基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程的最低保修期为设计文件规定的该工程的合理使用年限。现在，住宅的设计年限为70年，公建的为100年。
施工期工程质量责任主体当然也是使用期责任主体。《建筑法》第80条规定：“在建筑物的合理使用寿命内，因建筑工程质量不合格受到损害的，有权向责任者要求赔偿。”显然，施工期工程质量责任主体，包括施工单位在内，都是使用期的责任主体。
违规装修业主也是使用期工程质量责任主体。《物权法》第71条规定：“业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。”《物业管理条例》第53条规定：“业主需要装饰装修房屋的，应当事先告知物业服务企业。物业服务企业应当将房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项告知业主。”
使用期质量责任追究面临着几个问题：首先，以房地产开发项目公司为主体的建设单位在竣工几年就被注销或空壳了，难以追究，奉化倒塌居民楼开发商就是例子。其次，靠施工单位来承担数十年主体结构质量责任也靠不住，西方企业发展史表明，能活到五十年的企业凤毛麟角。奉化倒塌居民楼施工单位已改制，是注销后自行设立，还是公司分拆尚不得而知。更何况，让仅仅赚了微薄利润的施工人背着责任一辈子，也不尽合理。最后，谁来监督工程使用人即业主装修破坏主体结构的行为，目前完全处于缺位之中。
使用后期工程质量责任的承担主体及面临的问题
合理使用期过后的使用后期，工程未必不能使用。上海外滩百年西式建筑、日本奈良千年唐代建筑都依然正常使用。然而，使用后期的质量责任如何承担呢？
对于1998年3月1日《建筑法》生效前建成的房屋，建设时并无强制的最低合理寿命期的规定，按照使用后期来对待，更有利于解决危楼问题。奉化市危楼不是没有被发现，而是目前倒塌居民楼的加固费用高达500万元，居民不愿意承担这笔费用，导致加固工程拖再拖。当然，之前楼房质量鉴定部门将此楼鉴定为“只需加固，不用搬离”的C级危房，也延误了楼中居民的搬离。
使用后期的质量责任由房屋（工程）所有人承担，与施工期责任主体包括施工单位无关。《建设工程质量管理条例》第42条规定：“建设工程在超过合理使用年限后需要继续使用的，产权所有人应当委托具有相应资质等级的勘察、设计单位鉴定，并根据鉴定结果采取加固、维修等措施，重新界定使用期”。当然，在使用后期，房屋业主违规装修破坏房屋主体结构，显然也应同样承担责任。
遗憾的是，现行规定明显缺乏操作性。房屋的合理寿命期为多长，何时到期，房屋所有人往往难以知晓，工程竣工日与房屋交付日不一致且有时相差很大。现在一幢房屋往往分属许多所有人，如何来组织鉴定并确定后续使用期。鉴定后如何筹措资金并组织加固维修，如果不组织怎么办，这些都无法可依。作为应依法行政的奉化政府，在彻查危楼方面，并无不当之处。
用市场化强制保险解决工程全寿命期质量问题
过去，我国在计划经济时代以政府全程包办方式解决工程质量问题，但没有效率，老百姓住不上宽敞的房子，用不上大量的工程。现在，我们用倡导的工程担保方式解决市场经济下的工程质量问题，造成了事实上工程质量的无人监管。目前，主流工程担保方式是银行保函，甚至是保证金，几乎与保证工程质量无关，施工期质量都不能保证，更不能奢谈使用期及使用后期的质量。严守规范的大企业盈利困难，偷工减料的包工头大赚特赚，最终结果是所有人都在表面应付，没有人对工程质量真正负责。我们可以先看看境外比较成熟的解决工程质量的做法。
法国强制的十年质量责任保险。法国《建筑职责与保险法》规定，工程项目竣工后，承包商应对该项工程的主体部分，在十年内承担缺陷保证责任；对建筑设备在两年内承担功能保证责任：凡涉及工程建设活动的所有单位，均须向保险公司进行投保。工程交付使用后，若第一年内发生质量问题，承包商负责进行维修并承担维修费用；若在其余九年内发生质量问题，承包商负责维修，而维修费用则由保险公司承担。
美国强制的保证担保。美国《米勒法案》规定：10万美元以上的联邦政府建筑工程项目，承包商必须提供100%合同价格的履约保证合同和最高达50%的付款保证合同。在履约保证担保之中，也可以在工程竣工后签定的质量保证担保中，保证担保公司还要保证在工程竣工一定期限内，担保承包人按约维修质量缺陷，担保期限一般是1—5年，保证金额通常为合同价款的5%～25%。
香港房屋署对旧楼的验楼和催告维修的做法
笔者建议可以在现行做法的基础上，采取市场化强制保险等做法完善工程全寿命期质量保证措施。
对涉及公共利益工程，强制推行银行履约保函制度。凡是纳入强制招标范围内的工程，包括住宅，承包人应提供银行出具的不低于5%的履约保函，担保期为施工期及缺陷责任期，以担保施工期工程质量，将固定比例的担保手续费作为不可调整费纳入合同价格。承包人实际手续费由银行根据其履约能力等进行核定。
对涉及公共利益工程，强制推行保修期保险制度。由承包人向合格的保险公司购买质量保修保险，保险期为缺陷责任期以外的法定最低保修期，该期间内工程质量维修费及损失赔偿由保险公司承担；将固定比例的保险费作为不可调整费纳入合同价格；保险公司单笔保险金及累计保险额不应超过其净资产的一定比例；保险公司对工程质量进行监督，包括抽查施工期工程质量及检查使用期装修情况。承包人实际保险费由银行根据其过往工程质量情况等进行核定。
对涉及公共利益及民生的工程，由政府负责鉴定使用后期工程质量并确定延续使用期，督促工程所有人负责维修，并对涉及民生工程维修进行补贴。
（作者单位：上海市建纬律师事务所）
◎本栏目主持人：林文青