招标代理市场在招投标活动中发挥了重要作用，但是近几年来，招标代理行业也暴露出很多问题，成为各级招投标管理部门和纪检监察部门关注的重点和交易各方投诉的焦点。
文/明刚 朱劲松
工程招标是一项复杂的系统化工作，环节多，要求高，专业性强，组织工作繁杂，招标代理机构由于专门从事招标投标活动，在人员力量和招标经验方面具有得天独厚的条件，因此国际上一些大型招标项目的招标工作通常由专业招标代理机构代为进行。近年来，中国的招标代理业务有了长足发展，相继出现了很多专业招标代理机构，对于保证招标质量，提高招标效益起到了很好的作用。
工程招标代理行业发展的基本情况
资质情况。五年来（2008～2012年，下同）全国工程招标代理机构数量稳步增长。其中，高等级资格机构数量增长较快，甲级机构增长约27.60%，乙级机构增长约23.40%；而暂定级机构则减少约16.90%。
工程招标代理机构除拥有招标代理资格外，多数还具有工程造价咨询、工程监理、工程设计等其他资质，其中73.0%（4031个）的机构具有两个及两个以上资质，呈现明显的多元化发展特点。
人员情况。五年来，全国招标代理机构人员队伍不断发展壮大，呈持续增长态势，其中，招标代理机构从业人员数量增长约53.47%，招标代理人员数量增长约30.15%，专业技术人员数量增长约52.06%，注册执业人员数量增长约40.29%。
业务情况。2012年度全国工程招标代理机构承揽合同约定酬金合计970.8亿元，较上年增长17.6%，其中工程招标代理承揽合同约定酬金为198.05亿元，较上年增长13.4%，占总承揽合同约定酬金的20.40%。五年来，工程招标代理承揽合同约定酬金呈增长态势，土程招标代理业务发展势头良好。
财务情况。五年来，全国工程招标代理机构实现了平稳较快发展，工程招标代理收入保持增长态势，由2008年的约85.1亿元增长到2012年的182.92亿元，增长115%，招标代理机构整体效益持续向好。
工程招标代理收入前100名情况。五年来，工程招标代理收入前100名机构的工程招标代理收入总额年均增长超过30%，占全国工程招标代理收入总额的比例保持在30%以上，表明前100名机构具有较强的竞争实力和经营效益。工程招标代理市场存在的问题分析
近几年来，招标代理行业也暴露出很多问题，成为各级招投标管理部门和纪检监察部门关注的重点和交易各方投诉的焦点。
法规制度建设问题。目前，在建设工程招投标领域，国家相关法律法规及各级建设行政主管部门对招标人、投标人以及评标专家的管理规定相对比较健全，基本上能做到“有据可依”。而对招标代理机构的管理、规范和约束则明显缺乏法律法规方面的依据和支持，基本上是处于一种“无法可依”的状态，同时监管部门也没有建立健全对招标代理从业人员进行有效管理的相应制度。由于相关的法律法规制度不健全，造成招标管理部门对招标代理机构及其从业人员的管理力度大大降低，使对其的监管成为整个招投标活动监管过程中的一个盲区，这也是当前招标代理机构及其从业人员在代理招标过程中出现问题较多的主要原因之一。
市场环境问题。一是招标代理机构地位弱势。由于招标人可自行选择招标代理机构，因此招标代理机构在招标人面前往往处于“弱势”地位。为了获取业务和自身生存的需要，招标代理机构在从事招标代理业务的过程中往往不得不绝对服从招标人，甚至不得不将招标人的一些违法违规要求加以贯彻和执行，这样就造成招标代理机构在市场中很难坚持公平公正的原则，也难以发挥其作为中介机构的有效作用。
二是招标代理费普遍偏低。目前招标代理市场竞争非常激烈，加上招标代理在业主面前的“弱势”地位，使得招标代理机构为了获取业务而不得不忍受招标人在招标代理费上的大幅压价，甚至招标代理机构之间也为了竞争而相互压价，因而造成目前市场的招标代理费用远远低于国家规定的标准。也正因如此，目前招标代理机构的社会地位和业务素质普遍不高，服务意识较差，人员流动性较大，从而造成招标代理行业素质的整体下降，进而影响整个招标代理行业的健康发展。
三是品牌竞争意识不强。有的招标代理机构不是靠自身过硬的业务素质和优质高效的服务去赢得市场，去创立自己的服务品牌，而是靠与招标人拉关系，给业务“回扣”等不正当关系拓展招标业务。有的甚至是将自己公司的资质挂靠给项目所在地个人和资质较低的公司使用，达到获取非法收入的目的。这样的不正当竞争，势必对诚信招标代理机构的发展造成影响。
代理行为不规范问题。一是非法挂靠现象普遍存在。目前，招投标代理业务的市场竞争日趋激烈，且项目业主通常又拥有选择招标代理机构的绝对权利，再加上相关的法律法规制度不完善以及监管部门缺乏对招标代理从业人员的规范管理，这样就造成不管采取什么方式，只要能拿到业务，就可以挂靠从事招标代理工作的局面。另一方面，招标代理机构在取得相应的资质后，为了解决公司的业绩压力，也希望通过被别人挂靠来提升自己的企业业绩，正是这种所谓的“双赢”才造成目前的代理市场资质挂靠现象能够大行其道。
二是与招标人串通，通过制定无理条款或采取量身定做、恶意竞争等不正当手段排斥潜在投标人投标。在工程招标代理项目中，招标代理机构受招标人委托，承揽工程招标代理业务，招标人对投标人有些倾向，招标代理机构在法律法规允许的情况下，使招标人满意，本是无可厚非。但有的招标代理机构为了使招标人满意，无视法律法规、无视职业道德、丧失原则，一味迎合招标人的意愿，“量体裁衣”，迁就招标人的无理要求。如：在公开报名时有意排斥潜在投标人，提出种种理由限制其报名，更有甚者，个别招标代理机构还采用不正当手段动用各种社会关系来劝阻已报名的投标人放弃投标；有的招标代理机构在编制资格预审文件、招标文件时，有意增加带有排斥性或歧视性的条款，评标时发表带有倾向性的言论，影响评委公正评标，最终使招标人“意中”的投标人中标。
三是与投标人串通，利用招标人相关知识的不足，为招标人设置“陷阱”，侵犯招标人利益。招标代理机构接受招标人的委托代理业务，招标人与招标代理机构的合作应当建立在充分信任的基础上，但有的招标代理机构却背信弃义，串通投标人欺骗愚弄招标人，为帮与自己亲近的投标人获利，利用代理权之便以及招标人专业知识的不足，暗中设置不合理条款或“陷阱”，引诱招标人就范，而从中获取投标人给予的不法利益。
四是巧立名目乱收费。有些招标代理机构以向招标方降低收费标准或以“零收费”为代价获取代理业务后，为使自身减少损失、增加利润，而将亏损转嫁给投标人，有的高价出售招标文件，有的强迫中标人支付所谓的“奖励”费用，有的恶意扣占投标人的投标保证金，还有的巧立名目，以咨询费等名目滥收费。所有这些现象，在一定程度上败坏了市场诚信，污染了市场环境，阻碍了市场的健康发展，甚至助长了腐败。
以上问题的发生，分析其主要原因有：一是法律法规不健全。招标代理作为一个新兴行业，与之配套的法律法规不够健全和完善，在监管方面存在把关不严或空缺；二是招标代理市场竞争激烈。招标代理机构增长过快，供大于求、“僧多粥少”的矛盾十分突出，一些招标代理机构为了生存发展，不惜违反国家法律法规争项目，造成恶意竞争；三是招标代理机构从业人员的业务素质亟待提高。一些招标代理机构的从业人员缺乏招标投标相关专业知识和技能，业务素质较差，不能很好地完成招标文件的编制、资格预审和评标定标等工作，造成整个招标代理过程质量较低；四是市场信用体系建设滞后，招标代理信用数据的采集、处理、发布平台的建设仍处于起步阶段，信用数据达不到互通互查，“守信激励、失信者惩”的机制尚未形成。
推动工程招标代理行业健康发展的政策建议
健全完善工程招标代理行业管理的政策法规体系。制定出台《工程建设项目招标代理机构管理办法》，提出动态监管的具体措施，明确综合评价指标体系，并制定相应罚则，明确市场清出条件，细化不良行为的具体表现形式，让行业管理部门在对不良行为的定性和行政处罚方面有据可依。颁布实施工程建设项目招标代理技术规范、从业人员上岗资格条件等规范标准，使整个招标代理活动有章可依。在国有资金投资项目中建立招标代理机构优选机制，对代理机构的选择要重点考核其项目管理人员构成、企业及从业人员不良行为记录、服务承诺、履约信誉、代理工作业绩和财务状况等方面的内容，减少依靠“拉关系、给回扣”或低价恶性竞争争抢招标代理业务现象的发生。
建立招标代理机构从业人员管理制度。人才的培养是企业不断发展的基础，只有高素质的人才才能构筑高水平的招标代理机构。首先，各地建设行政主管部门要制定本地区从业人员业务培训考试制度，从业人员应参加建设行政主管部门定期组织的业务知识培训及考试，未参加或未通过业务知识考试的，不允许从事招标代理业务。其次，要建立招标代理从业人员持证上岗制度，招标代理机构应在从事招标代理业务所在地建设主管部门进行从业人员基本信息备案登记，并办理从业人员上岗证，从业人员凭上岗证方可在工程建设项目所在地区从事有关招标代理活动。最后，逐步推行招标项目负责人制，要求招标代理机构必须指定一个具有工程建设类注册执业资格的人员负责具体招标代理项目的实施，并对招标代理项目的代理过程和招标质量负责。
建立招标代理行业诚信管理体系。加强代理机构综合考核评价，是规范招标代理行为的一种有效手段，也是弱化行政审批、审核，强化监督的具体表现。行业管理部门应在信息化建设的基础上，将静态和动态管理相结合，建立代理机构的考核机制，评价企业信用等级，实行有区别政策的分类监管。对代理机构的综合评价考核，主要内容应包括从业资格、管理制度、经营行为、招标代理行为能力四个方面。通过考核和综合评价这种方式，将有利于行业管理部门对已经取得招标代理资格的企业实施动态监管，充分发挥政府部门宏观调控的作用。
全面实施招标代理资格的动态监管。各级招投标监管部门要对招标代理机构及其从业人员采取定期检查和不定期检查相结合的动态监督检查方式。定期检查是指各级建设行政主管部门在一年中按工作部署对全国范围内、本行政区域内招标代理机构及其从业人员进行的检查。不定期检查包括日常监督管理或投诉、举报处理中发现的招标代理机构及从业人员的违规行为而进行的核查，其他行政机关或被新闻媒体曝光涉及的招标代理机构及从业人员的违规行为而进行的核查，以及上级行政机关交办的本地区或行业的违规行为而进行的核查。对在本地区有存在违法违规行为的招标代理机构和从业人员，作为不良行为信用警示，情节严重者需责令其停业整顿，规定时间内仍未进行整改的企业和个人，暂停其招标代理业务，直至取消其招标代理资格。
建立招标代理机构的行业自律机制。行业协会作为政府和企业之间的桥梁，是政府的助手和参谋，通过行业协会建立行业自律机制，用行业自律公约来约束和监督招标代理机构的市场行为。行业协会可以组织招标代理机构签署招标代理行业自律承诺书，并对签署自律承诺书的招标代理机构进行检查评比，评选出一批严格自律、诚实守信的招标代理机构做为先进典型，通过媒介在全国同行业宣传表彰，并组织代理机构相互学习和交流，不断提高整个行业的发展水平。
随着我国工程建设规模的不断扩大和招投标制度的不断完善，工程招标量将呈逐年上升趋势，招标代理机构业务空间进一步扩大，招标代理行业在工程建设过程中的作用也越来越重要。因此，解决招标代理市场存在的突出问题，规范招标代理机构行为，对于保证招投标活动公平公开公正，维护招投标活动中当事人的合法权益，保障工程建设实施活动顺利进行都将产生重大意义。
（作者单位北京交通大学经济管理学院、航天万源实业公司）