余茂才
从世界范围看，1800 年世界城市人口只占3%，发展到1900年，也只有14%。而经过1900-2000这一百年的时间，城市人口比重提高到55%，取得了城市人口超过农村人口的非凡成就。1950 年世界上10 万人口以上的城市有484 个，1970 年增至844个。100万人口以上的大城市在1950-1970 年间由71 个增至157 个，1980年达到234个。根据美国《全球2000年报告》，全球已有400 个城市突破了100万人口大关。[1]
一、全球范围内城市化发展的现状
（一）大城市群区、大都市连绵带的形成
1. 大城市群区是近现代城市群空间组织的一种新类型。指在一定地域范围内集聚了若干个大都市地区，并在人口和经济活动等方面彼此密切联系，结成一个庞大的多核的整体。这一名词最早由法国地理学家戈特曼1915年采用。他通过对美国东北部（滨海）地区的研究，认为该区是高度城市化的大城市群区的典型。他提出，大城市群区内最低人口规模以2500万为宜，如美国东北部地区自波士顿至华盛顿东西长965公里，宽48～160公里，在13.8 万平方公里面积上集层了3700万人口（1960年）。当前，世界各国中超过2500 万这一人口规模，可列为大城市群区的地区还有美国大湖区、日本东京—大阪地区、英格兰地区、西北欧地区（指从荷兰的阿姆斯特丹到德国的鲁尔区和法国北部工业区）以及中国东部以上海为中心的沪、宁、杭城镇集群地区。大城市群区的形状不一，但其中都有主要交通轴线，联结各核心城市，并拥有国际性海港（仅大湖区为通湖航道）承担繁忙的货运任务。核心大城市往往是全国性或国际性的技术、贸易、文化和人口交往的枢纽。大城市群区与城市群间有区别，除人口规模大小不同外，在国内或国际的政治、经济、社会地位，本身城市化发达程度以及各城镇间联系的密切程度方面，都比城市群更高、更强，是城市化进程中高于城市群的一个新阶段。
2. 大都市连绵区成为美国及至世界城市化的发展方向。
20 世纪60 年代以来，美国出现大都市连绵带（或称巨大城市带）。所谓大都市连绵带地区，即是由数千英里高速公路联接的绵延不断的数个大都市复合体，标志着大都市区的发展进入了一个更高的层次。目前已成型并为学术界首肯的共有下列三个：东北部大西洋沿岸巨大城市带，以纽约为中心，北起波士顿，南至华盛顿特区，沿大西洋沿岸跨越10个州；中西部即大湖区巨大城市带以芝加哥为中心，东起匹兹堡、布法罗、克利夫兰、底特律，西达圣路易斯，中有密尔沃基、哥伦布，南绕五大湖呈半月形；太平洋沿岸巨大城市带，以旧金山和洛杉矶两大都市区为主体，从北部的萨克拉门托向南一直延伸到圣迭戈。这三个巨大城市带的人口几乎相当于全国总人口的一半。在美国南部的墨西哥湾地区，以特大城市休斯顿为主体的巨大城市带也在形成之中。
（二）发展中国家大城市化进程不断加快
第二次世界大战前，发展中国家城市化发展较为缓慢。有资料表明，从1800～1930年，发展中国家的城市人口由3000万增加到1.35亿，而农村人口却由6.7 亿增加到11.67亿。自1950年起，发展中国家城市人口增长速度特别快。在过去二、三十年间，有些发展中国家大城市平均人口增长率超过4%。在1994年中期，全球共有22 个总人口超过800 万的大城市，其中16个在发展中国家。2000年世界上最大城市中，发达国家仅占9 个，而发展中国家的已增至16个。根据联合国统计，目前世界人口的20%，集中在78个人口超过400万以上的大城市里，而这78个大城市中大半在发展中国家。根据联合国的预测，从1950 年到2030 年，发达中国家的城市人口将由3.04 亿增加到40.2亿，两者分别增加2.28倍和13.49倍。随着其进一步的发展，在世界范围内，城市化水平的地区差异将不断缩小。
（三）“城市病”在大城市普遍存在
随着城市规模的日益扩大，现代大中城市普遍存在人口增多、用水用电用地紧张、交通拥堵、环境恶化等社会问题。而这些问题和矛盾又制约了城市的发展。例如，英国伦敦市由于市中心区域集中了政府机关、大量企业、金融机构和娱乐场所，并有超过100万人就业岗位，每天在高峰时段有超过100万人口和4 万辆机动车/小时进出中心地区，造成该区域严重的交通拥挤，区域内平均车速只有14.3 公里/小时。法国巴黎市由于20世纪60年代采取了适应小汽车发展的政策，结果私人小汽车与日俱增，导致市区交通严重阻塞。据英国SYSTRA 公司对发达国家大城市交通状况的分析，交通拥堵使经济增长付出的代价约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5%～2%，交通噪音污染的代价约占GDP 的0.3%，汽车空气污染的代价约占GDP 的0.4%，转移到其他地区的汽车空气污染的代价约占GDP的1%～10%。世界银行估算，由于污染造成的健康成本和生产力的损失大约相当于国内生产总值的1%到5%。
大城市的水资源紧缺问题也很严重。据联合国有关机构预测，到2010年，不论是发展中国家还是发达国家的大中型城市，包括北京、天津、休斯敦、雅加达、洛杉矶、华沙、开罗、拉各斯、达卡、圣保罗、墨西哥城、新加坡等都面临或将面临严重的水荒。此外，土地资源紧缺也是国际大都市城市化进程中必然出现的问题。由于土地存在供给的绝对刚性，在大量的人口和产业向中心城区集聚过程中，东京、纽约、伦敦等大都市都出现了较为严重的土地紧张问题，土地对现代化大都市可持续发展的制约作用更加突出。[2]
二、世界城市化发展的经验
（一）高度重视城市规划的作用
不少国家城市化的飞速发展，以及城市建设和管理的成功，主要得益于高起点规划的引导。从空间规划的体系看，既有像德国那样具有联邦、州、地区这种多层次、上下结合的规划模式，也有像美国那种没有全国性空间规划而主要依赖地方性规划的模式。但是无论何种模式，具有指导作用的详细规划均有法定意义。
从发达国家城市规划的经验看，主要有三点，第一是规划先行，规划是涉及长远的大事，一定要有长期设想；二是针对发展趋势适时调整完善规划，以更好地发挥规划的重组和引导功能；三是树立规划的权威性，要得到严格的贯彻实施，关键是建立了完备的规划法律体系。其中，最重要和最值得我们借鉴的一条经验就是规划要向全社会公开，并受到社会公众的监督，从而能有效保证规划得到较好的执行，不会被随意修改。
（二）高度重视基础设施建设
经验表明，加强基础设施建设，既有利于发挥城市规模经济的优势，推进城市化的发展，也有利于克服“大城市病”。比如，针对大城市交通拥挤的问题，都通过扩建城市道路、发展公共交通特别是发展运载能力大的地下交通和城市轨道交通，实行低票价，对缝对接措施，缓解大城市交通拥堵的现象。如日本三大都市圈内的电气铁道、地下铁道、路面电车、公共汽车和出租车构成了地面、地下、空中三张立体交叉的公共交通网络，交通节点上往往多种、多条线路重叠在一起设立车站，实现了无缝对接、自由换乘。美国纽约是国际公认的公交都市，主要采用以曼哈顿为中心的地铁网络支撑高密度城市发展。出入曼哈顿的交通中有近80%使用公共交通（美国平均水平不足5%），而地铁又占其中70%以上。还有丹麦哥本哈根发展公交引导城市扩展，巴西库里提巴发展地面快速公交塑造城市形态、瑞士苏黎世建设公共交通融入既有城市形态，都创立了宝贵的典型经验。
（三）高度重视城乡统筹和协调发展
从发达国家城市化的进程看，其城乡一体化是伴随着工业化过程实现的，不仅有人口和生产要素由农村向城市的集聚，也有先进生产要素和先进文化由城镇向农村的辐射，城乡逐步走向融合。例如法国巴黎除通过在巴黎附近建卫星城，鼓励工业分散，发展落后地区的办法，实现城乡的均衡外，还通过在国家预算中专列了“农村发展整治基金”，拨出巨款对衰退的农村地区进行整顿、改造，补贴农业、增加农民收入，缩小城乡差距。又如日本和韩国，这两个国家在快速城市化时期，为了防止城乡差距的扩大，都很注重城乡统筹，按照城乡一体化理念、谋划农村发展。从20世纪70年代开始，日本就实施了“村镇综合建设示范工程”，在改善农村道路、公共设施和工商设施的同时，重点考虑与城市的对接，以便利城市公共服务和基础设施向农村延伸；韩国的新村运动将重点放在改善农村生活环境等基础设施建设上，确保农村享有城市同质的基础设施。
（四）高度重视发展循环经济
建设“两型社会”的重要重途径是大力发展循环经济。循环经济是由西方国家率先创立并发展起来的一种新的经济发展模式。德国、日本和美国在实践中均形成了富有特色的循环经济发展之路。德国是世界上公认的发展循环经济起步最早、水平最高的国家之一，它的循环经济模式是以解决环境污染为出发点，以生产和生活废弃物的处置与再利用为主体，并逐渐向生产过程和消费领域扩展和延伸。日本则根据本国国情，积极开展由政府、企业、中介组织、居民共同参与的“循环型社会”建设，由于其约95%的人口集中在城市，所以“循环型社会”建设首先从城市抓起，并且初步形成了卓有成效的城市资源循环利用体系。而美国是由联邦政府和各州政府共同来推动循环经济的发展，即强调依靠高新技术，又强调广泛的群众宣传，既有废弃物回收与利用工业的蒸蒸日上，又有居民循环消费的日益普遍。此外，其他一些国家在发展循环经济中，也在某些方面取得了比较突出的成绩。如法国的“绿点”工程、西班牙对城市垃圾的收集和处理，瑞典的“生产者责任制”、瑞士对废塑料瓶、废电池和旧手机的回收和处理、丹麦推行的秸杆发电等。
（五）高度重视发挥政府的引导作用
各国的城市化进程都表明，城市化是一个复杂和综合的过程，无论是在城市规划、建设和管理还是在建立社会保障制度等方面都需要充分发挥政府的引导作用。例如，多数发达国家往往都在同我们目前发展阶段相近的时候着手建立统一的社会保障制度，从而支持了城市化和工业化的快速发展。比如，按PPP 计算，我国2008 年人均GDP 接近6000 美元，而1946 年英国开始建立全面社会福利体系时GDP 也大约在6000 元左右（2000 年国际元）。日本在20世纪60年代、韩国在80年代建立统一的社会保障体系时，GDP水平也同我们现在大致相当，而全民义务教育则开始得更早。
当然，在发挥政府引导作用的同时，充分发挥非政府组织、市场机制和城市居民的作用。例如，美国马塞诸塞州就发展生物技术和清洁能源技术制定规划的同时，通过政府为中小企业和个人提供科技孵化服务，鼓励创业和投资，促进城市的可持续发展；还通过与企业的联合，策划和建设体育馆、大剧院等一系列公共服务项目，并在许多城市发展规划的制订过程中充分征求和尊重市民意见。
三、世界城市化发展过程中的问题
2000年7月召开的“21世纪城市”会议，发表的《关于城市未来的柏林宣言》指出：“世界面临城市人口的爆炸性增长”；“城市中的贫困问题正日益加剧。世界上有1/4 城市居民生活在贫困线下，其中妇女和儿童所受到的影响尤为严重”；“许多国家的社会状况继续衰颓，市民的健康受到流行性病毒HIY 和重复出现的多种传染病的威胁”；“许多城市面对自身过度的扩张，无法相应地增加就业机会，提供足够的住房以满足市民的基本需要”；“一些城市则面临着人口老龄化、城市衰落和资源无法持续利用，需要改造和变革”；“世界各地的城市都存在各自的问题，尤其值得一提的是，没有一个城市真正做到了可持续发展。”[4]
（一）发达国家城市化发展中的问题
发达国家是在工业化快速推进的基础上出现人口向城市集聚的城市化，具有自发的内生性，随之而来的是城市住房紧张、简陋、生存环境恶化、贫富差距扩大，基础设施老化、民族冲突加剧、社会秩序混乱，城市危机颇发等城市病。
1.城市面临失业、贫困、犯罪、暴力、吸毒、无家可归现象和城市基础设施老化等问题。
这些问题已困扰美国大城市多年，未见有缓解的迹象。全国城市协会认为，日益增长的开销和提襟见肘的岁入，最终将迫使很多其他城市进入财政的“死亡循环”。进入2013年中期，又传来一个令人震惊的消息；现有70万人的著名城市底特津也宣告破产。底特津曾是美国三大汽车公司总部所在地，著有“世界车都”之誉，繁荣之时曾有180 万居民，现在成为城市危机的最新例证。前美国政府经济顾问保罗·克鲁格曼在《美国怎么了———一个自由主义者的良知》一书中写道：“更广义地说，高度不平等让维系美国社会的纽带变得紧张。美国人信任政府与彼此信任的程度已有长期的下降趋势。在20世纪60 年代，多数美国人认同‘多数人是可信的’这一说法，现在多数人不认同。在60年代，多数美国人相信政府运行是‘为所有人的利益’，今天多数人认为政府运行是为一些大利益集团。有令人信服的证据表明，美国人日趋强烈的愤世嫉俗情绪，原因在于贫富不均的拉大，这让美国越来越像一个拉美国家。”
2.城市的住宅价格、交通烦恼、大气污染、噪音公害等问题。首先是住宅问题。由于房屋和土地严重不足，所以价格太高，人们也不是轻易买得起的。再有就是交通问题。东京的公司与政府机关都集中在都心部，而人们的住宅又多分散在郊区。一般来说，上班、上学花1至1个半小时是很平常的事，花2～3个小时的人也不在少数。还有就是垃圾处理问题。东京排放出来的垃圾量是相当惊人的，无论是焚烧，还是填埋，处理场所都成问题。“在东京还有因汽车尾气排放而形成的大气污染问题；因工厂和家庭排水污染河流而形成的水质污染问题；因通宵达旦的电汽车声而睡不着，或因住宅过于密集而遭受隔壁声音影响等噪音问题等等，这些问题就是所谓‘公害’”。[5]
3. 发达国家城市人口老龄化趋势加剧，也是当前普遍出现的一些症状。联合国前秘书长安南说，2050 年，全世界60岁以上的老年人半是2002年的6 亿人增到将近20 亿人。这对人类无疑是一个挑战。据1995年日本厚生省统计，65 岁以上的老人占全国人口的14.6%。1981年东京都在流辖的范围内作了一次“痴呆症老人患者调查”，调查的结果是每20 名65岁以上的老人中就有一名痴呆症患者，仅东京都内就有4 万人。这令人震惊的数字提出了一个重要的社会问题。在当时，有62%的卧床不起和痴呆性老人是由其亲属承担护理工作，这些亲属们负担极重。
4.民族冲突加剧，在美国和欧洲地区城市表现尤甚。随着全球化的发展，国际性城市移民的增加，这种症状已普遍成为严重的城市病之一，具体例证比比皆是。有人指出：“可以预见，民族的同化和融合将成为影响全球政治格局演变的重要因素，由此引起的摩擦和矛盾将贯穿整个21世纪。”[6]
（二）发展中国家城市化发展中的问题
凡是工业化进行得较为顺利的国家和地区，工业化与城市化大致上总是同步进行的；相反，工业化进行得不顺利的国家，则城市化与工业化往往不是同步进行的。要么城市化滞后于工业化，要么城市化超前于工业化。[7]
1. 过度城市化水平明显超过工业化和经济发展水平。许多拉美国家的人均收入远低于发达国家，但其城市化率很高，有的甚至比发达国家要高。例如，拉美国家人均收入不到10000美元，但城市化却都在75%以上，而阿根延甚至高达92%。
而发达国家的人均收入在30000 美元以上，但城市化率却比一些拉美国家要低。这种城市化发展过度现象，主要是由推力因素而非拉力因素引起的，因为正是农村贫困，而不是城市的高收入吸引力在人口流动中发挥着关键的作用。就拉美国家来说，不平等的土地占有制度作为一个重要的推力因素迫使农村人口向城市流动。据联合国粮农组织统计资料，拉美只占1.3%的土地所有者（大庄园区）占有71.6%的耕地。而广大农民占有少量土地或根本就没有土地。大量的无地农民为了谋生，纷纷离乡背井，大规模地涌入城市，导致城市人口过分膨胀。
2. 一些国家的城市化水平落后于工业化和经济发展水平。中国，泰国等国属于这种情况。以钱纳里模式来看，2008年我国城镇化率为45.7%，处于工业化初期的30%-50%范围内，低于工业化中期后半段10多个百分点。如果基于人均GDP指标，我国已进入工业化后期的开始阶段，我国城市化水平更加严重滞后于工业化的整体进程。同时，我国城镇化率也明显低于第二、三产业就业人员在全国就业总人员中60.4%的水平。从国际比较看，我国城镇化水平不仅低于高收入国家平均水平30多个百分点，也低于世界平均水平4 个多百分点。况且，这45.7%的城镇人口中还包括了一部分在城市居住半年以上，但并没有真正享受对城市文明生活的农民工群体。我国城市化滞后工业化的主要原因是同1958年以来实施的城乡分割管理制度，通过户籍管理严格控制农村人口向城市迁移。这种体制是计划经济和重工业优先发展战略相结合的产物。改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，我国的市场经济体制基本形成，城市化速度明显加快，城市化滞后工业化的状况正在逐渐改变。
3. 城市病最严重的是在工业化过程中的中等收入国家。一是资源短缺和环境恶化。由于城市人口密度增加，对能源、水资源、土地等的需求成倍增加，许多城市资源短缺基本枯竭。随着人口和企业在大城市聚集，对土地的需求与日俱增，而土地供给是刚性的，即使土地紧缺和土地价格飞涨，房价居高不下，致使城市的生产、生活成本急剧上升。
二是失业与两极分化突出。在城市化过程中，大量农村人口涌入城市，而城市却无法提供足够的就业岗位，结果造成大量的失业。刘易斯曾提到，许多由农村转移到城市的人只能够在一些非正规部门从事一些临时性的工作，收入低微。托达罗曾说到，“城市中供养了一批因工作一天或两天而其他时间掏你腰包的人。”
三是城市贫困问题突出。贫民窟问题是发展中国家的大中城市在加快城市化进程中所出现的特有现象，贫困人口多数集中于城市，而城市贫民又大多住在贫民窟。据联合国最新统计数字显示，印度的贫民窟人口达到3.17 亿，其中孟买贫民1100万，占到该市总人口的2/3。
四是交通拥堵日益严重。随着城市人口密度越来越高，城市面积不断延伸，人们出行的空间距离越来越远，家庭小汽车逐步普及，城市交通拥堵状况越来越严重，它已成为各大城市尤其是特大城市的顽疾。比如墨西哥首都墨西哥城是世界人口最多人口最密集的城市之一，号称全球最大的“堵城”。每天有七八百万辆汽车在道路上行驶，街道总被长长的车流堵得水泄不通。特别是上午7 点到10点和晚上5点到10 点是墨西哥城堵车最严重的时候，通常十分钟的路，堵车时至少要开1个小时。住在郊区的人每天上下班路上要花4个多小时。交通拥堵大大增加了居民的出行时间和成本，影响了工作效率，还导致事故增多，对环境的污染也不断增加，并且逐步成为城市环境恶化的主要污染源。
五是超低生育率和人口绝对下降。这种现象在发达国家已经发生，在发展中国家也已出现并且将会越来越严重。韩国过度发展大城市，导致房地产等畸形发展，人口密度过高，达到1.8 万人/平方千米，老百姓生活压力大，养育子女的成本居高不下，其生育率只有1.1。新加坡城区平均每平方千米承载了近两万人口，生育率只有1.1。我国香港建成区人口密度更高，生育率只有0.9。日本城市每平方千米城区面积承载超过1 万人口密度更高，生育率只有0.9。日本城市每平方千米城区面积承载超过1 万人口，生育率为1.2 左右。上海中心城区人口密度高达1 万人/ 平方米，2009 年常住人口出生率只有8.64%，户籍人口出生率只有6.62%，上海户籍人口连续17年出现负增长，而且下降幅度扩大。
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参考文献：
[1]杨越.21 世纪的地球彰显城市化[J].科技与企业，2010（9）.
[2] 肖兰.城市未来“幸福标准”———标准,让城市变更美好[J].标准生活，2010（12）.
[3]郑明媚，黎韶光，荣西武，等.美国城市发展与规划历程对我国的借鉴与启示[J].城市发展研究，2010（10）.
[4] 程康“. 21 世纪城市”———关于城市未来的柏林宣言[J].现代城市研究，2001（1）.
[5] 张暄.聚焦东京[M]. 北京：中国城市出版社，2004.
[6]丁刚.超越美国疆界的“合众为一”[N].人民日报，2005-01-28（6）.
[7]郭熙保，周军.发展经济学[M].北京：中国金融出版社，2007.
基金项目：武汉市科技局专项课题“中国道路———城市科学发展研究”（201150699189—25）
作者简介：余茂才（1948-），男，汉族，湖北鄂州人，博士，党委书记，教授，研究方向为经济学。
（江汉大学）
(责任编辑：陈喜辉)