姚水安
（河南工程学院，河南 郑州 451191）
摘 要：财政支出反映了政府参与经济和社会活动的范围及政策取向，优化财政支出结构的优化已经成为进一步深化地方财政体制紧迫任务。本文深入分析河南省财政支出结构的现状和存在的问题，并指出调整的依据和重点，对河南省优化财政支出结构具有理论指导和现实意义。
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关键词 ：公共财政体制；政府职能；财政支出结构
中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）13-0１０３-04
财政支出结构，指的是不同类型的支出在总财政支出中所占的比例。支出结构体现了政府的活动的职能范围和投资方向，是国家调控经济、优化产业结构、促进公平的重要手段。今年来，伴随着河南省公共财政框架的逐步建立，在现阶段优化财政结构，是我省经济宏观经济调控，促进经济科学地、持续的发展，政治安全稳定的需要。
一、近年来我省财政支出结构分析
下面是对河南省地方财政支出结构的实证分析，由于2007年新的财政支出分类调整较大，2007年之后的数据与之前乏可比性，随着公共财政体制的建立，财政支出有了较大的改善。新的支出分类结构更加突出了，我省财政的特点和动向，因此在财政支出结构分析方面，重点研究了2007年—2012年的各项财政财政。
从表（一）与表 （二）的数据分析可以看出，从2007至2012 年，我省教育支出数额快速增长，由 366.12 亿元增加为 1106.51 亿元，增长了3倍，教育支出规模占总财政支出的比例是最大的，2012年末达到22.10%；一般公共服务支出由355.71亿元增为663.07亿元，增长1.86倍，一般公共服务支出占财政总支出的比重达到13.24%；社会保障和就业支出由281.22亿元增为631.61亿元，增长2.25倍，社会保障和就业支出占财政总支出的比重达到12.62%；农林水事务支出由152.51亿元增为551.73亿元，增长3.6倍，农林水事务支出占财政总支出的比重达到11.02%。医疗卫生、交通运输、公共安全、城乡社区、住房保障支出、资源勘探电力信息、环境保护等支出所占的比重较小，但这些年的增长是较快的，依此为430%、745%、200%、214%、130%、92.2%、179.7%。医疗卫生、交通运输两项增长幅度最大。
根据上述表数据计算河南省2007-2012年来各类财政支出占总财政的支出的平均为：一般公共服务15.51%，国防 0.11%，公共安全 5.58%，教育支19.54%，科学技术 1.32%，文化教育与传媒 1.66%，社会保障和就业支13.74%，医疗卫生 7.38%，环境保护 2.84%，城乡社区事务 5.08%，农林水事务10.63%，交通运输 4.64%，资源勘探电力信息等事务支出2.68%，商业服务业等事务支出1.33%，金融监管支出0.44%，地震灾后重建支出0.04%，国土资源气象等事务支出1.31%，住房保障支出支出3.53%，粮油物资储备管理等事务之出0.88%，国债还本付息支出0.74%，其他支出 2.72%。可以看出，近六年我国的财政资金运用在教育支出、公共服务支出、社会保障和就业支出和医疗卫生支出的比重较大，文化教育与传媒支出、科学技术支出和环境保护支出的比重较小。
公共财政研究表明：地方政府提供的公共产品和服务主要服务于所在区域，例如科学教育文化、公共交通等基础教育以及自然灾害等突发事件。进年来了，河南省的国民经济总量不断提升，政府应该将更多的支出倾向于民生。由于我受省情的制约，社会保障制度相对于其他省份比较落后，这就更需要科学分配有限的财政资金，优化财政支出结构，提高财政支出效率。
二、河南省财政支出结构存在的问题
1、一般公共服务支出占财政支出的比重较高
由前文的数据分析可以得出，近年来我省的一般公用服务支出数额不论是总额还是相对数，都有扩大的趋势。其占财政总规模比例的平均达到15.51%，一般公共服务支出增长的速度过快，而且快于财政总额的增长速度。由于一般公共服务主要包括管理人员的工资、三公经费支出，对经济的促进作用不明显，可以说是消费性支出，经济效益很小。
2、科学技术支出不足。
科举技术是第一生产力，近半个世纪以来，科技进步、信息技术发展、知识经济等已成为世界经济增长的新引擎。从世界范围来看，各国政府和机构都加大了对科学技术的投入力度，美国新经济的出现与科学技术的不断涌现不无关系。发达国家的科学技术投入占大国民生产总值的6%。由于河南是人口大省，教育支出的总规模在总支出中排名第一位，但人均教育支出状况堪忧。前文数据显示，我省科学技术投入总规模逐年增长，2007年25.23亿元、2012年的69.64亿元，即使这样，科技投入占财政总规模的比重平均只有1.32%。科技技术投入不足，也是制约我省经济发展、产业转型的物质基础。
3、医疗卫生支出不足
改革开放以来，人均国民收入不断提高，人民对健康的需要更加注重。河南省公共卫生服务支出绝对数有了显著增加。但是在公共卫生支出的结构方面，顾此失彼，特别是用于老龄化的支出相对不足，随着老龄趋势的不断明显，用于养老、医疗保健、医疗机构等财政支出的缺口将会越来越大。此外在农村基层由于财政投入不足，医疗设施差、医疗人员流动性大、医疗服务水平低下，农村和城市享受的公共服务水平差距大。近年来，我国建立的大病医疗保险制度，解决了部分农村基层的物质条件，但由于缺乏稳定的支出机制和地区的差异，对促进社会公平有很大的负面影响。这都需要提高财政支出的效率，科学合理的分配财政资金，优化支出机构。
4、社会保障水平较低
近年来，来关建立和完善我省的社会保障制度的呼声越来越高，随着我省国民收入的不断提高，2007年-2012年用于社会保障性质的支出有了很大的增长，2011年、2012年预算科目新增加了住房保障支出支出，我省已经初步建立的比较完善的社会保障制度。但是存在地域差别大、与发达省份养老标准低、人均增长速度慢的特点。与那些发达国的社会保障型国家相比，我省的社会保障体水平就显得的严重不足，这也严重制约着基本公共服务均等化的事项。如何从省情出发，优化财政支出，加大对社会保障支出，是优化财政支出结构时要考虑的一个原则和出发点。
5、农业投入总量不足，结构亟待优化
河南省是粮食大省，财政对农业的支出规模现对比较稳定，但近年来随着我省经济的转型即农业大省向经济大省的转变。表现在财政支出方面就是财政用于农业方面的投入的相对水平降低。从改革开放前的15.49%下降到2012年的11.02%，这与农业大省的地位是不相符合的。农业现代化离不开技术的现代化和农业相关的人才、农业加工产业链延伸。农业在河南省属于具有重要地位的基础行业，投入多、见效慢。如果财政配套措施跟不上，如种粮补贴、免征农业税提高了农民的积极性，但农业产生的经济效益不明显，所以必须加大农业的科研支出，延伸农业的产业链、发展深加工、提高产品附加值。这都需要财政投入或者财政投入的引导作用。据有关资料统计，上世纪90年代，西方发达国家对农业财政支出达到30以上，发展中国家的相应数据为20%，我省的农业投入水平还处在较低的水平，加大财政投入力度，优化支出结构，必须结合我省的实际财政状况，从实际出发，才能发挥财政投资效率，提高经济效益。
三、优化河南省财政支出结构的对策
1、控制一般公共服务的过快增长
马斯格雷夫公共财政理论表明，随着经济的发展财政支出的相对数和绝对数都会增加，这是经济社会发展，社会成员需要不断增加的客观需要。但从支出类别来看是这种需要是相对的，而不是绝对的。目前我国一般公共服务增长过快，主要是三公经费的管控不严造成的。因此，整治一般公共服务的过快增长，特别是三公经费的增长，要从体制上着手解决问题。一方面建立专家型的政府机构，提高办事效率，减少冗员情况；二是强化费用管理，加大审计力度，踢出不合理项目支出及行政审批；三是加强财政监督，事前审批、事中控制、事后监督，做到公开透明。
2、加大医疗卫生支出，逐步完善社会保障制度。
目前我国已初步建立基本养老保障制度、工商保险制度。资金来源主要有国家、雇主、雇员三名承担。在实际执行过程中，国有及大中型企业执行的比较完善，而中小企业起步的比较晚，缺乏相应的约束机制，加上中小企业税负较中，社会保障制度建立的不够完善。这就需政府加大对中小企业的投入，一方面国家财政资金要覆盖到中小企业，建立稳定监督机制，另一方便政府要利用税收政策，比如税收返还，税收返还资金用于指定的基金账户，减轻税收负担，同时扩大了社会保障基金的资金来源。
3、加大对农业的财政投入规模，提高支农支出的效率。
结合我省农村经济发展不平衡的特点，重点发展高效、产业链长的行业和区域。加大对这些行业的基础设施建设、交通运输、研发、深加工、质量检验检测、农业保险的投入，构建农业生产的安全网。一方面加大财政投入的总规模，支农支出属于法定支出，另一方面，优化产业结构，延伸产业链、提高产品附加值，这就要求优化财政支出结构，重点扶持优势产业，引导其他产业升级、转型。
4、加大对研发投入，提高科技水平
与其他省份相比，我省人均科研投入严重不足。一方面我省的经济总量有限，经济发展、稳定就业是首要任务；另一方面，由于科技投入不足，生产率低下，导致经济发展缓慢。因而，这就需要加大对科技的投入。首先，对于高新技术财政要加大支持力度，政府可以利用税收优惠、加计扣除措施，其实，加大科研事业的投入，增加基础学科的投入，加强管理，优化财政投资的重点，引导社会资金对科研的投入。
5、加强财政监督，提高投资效益。
财政监督在财政资金的运用和控制方面发挥着重要的作用，建立现代财政制度，需要不断完善财政监督、科学设置监督体系。一方面，监督要有法律保障，预算科目要细划至项目，预算调整要有法定的审批程序，以减少人为的随意性；另一方面，加强过程管理，财政监督过程覆盖财政资金运作整个流程；最后要提高人员素质、提高决策能力、培养理财能力强的专家型人才。
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（责任编辑：陈丽敏）