岳 璐
（西安市地下铁道有限责任公司，陕西 西安 710018）
摘 要：我国新型养老保险制度经历了十几年的发展，出现了诸如受加速发展的人口老龄化的严重影响、覆盖面窄、隐形债务和个人空账等问题。本文针对上述问题简要分析了形成原因，以及提出了完善我国新型养老保险制度的建议。
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关键词 ：新型养老保险制度 人口老龄化 个人账户 “空账”
中图分类号：F840.67 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）16-0222-02
我国新型养老保险制度的建立及改革已经经历了十几年的历程，经过摸索和实践，在资金的管理上逐步形成了“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式，建立了多层次的养老保险体系。但受目前我国加速发展的人口老龄化的影响、覆盖面窄、隐性债务和个人空账等问题，已使现有的养老保险制度力不从心；而农村传统的“家庭养老与土地保障”功能已日趋退化，新型农村养老保险刚刚开始试点，任务艰巨。因此针对我国当前养老保险在实践中出现的问题进行分析，进而提出相应的改革与完善对策，是社会保障中亟待解决的核心问题。
一、我国新型养老保险制度存在的问题及原因分析
1.人口老龄化对我国养老保险制度的冲击
我国从上个世纪70年代以来在全国范围内推行计划生育政策，并将其作为一项基本国策来施行。显然，这一政策是很有效果的。随着人口增速的急剧放缓，我国人口老龄化问题日益凸显，老龄人口数量在不断增长，老龄人口在总人口中的比例在不断攀升。根据国家老龄委的《中国人口老龄化发展趋势预测研宄报告》的预测，到年2050年我国将有超过4亿的老年人，老年人占比将达到30%以上，由此可见，未来的几十年内，我国人口的老龄化还会有个井喷期，我国社会经济发展将会因此遇到严峻的挑战。同时人口老龄化对养老保险制度将产生不利影响，主要表现在：
（1）老年人口赡养率提高。老年人口赡养率是指退休人员与在职人口的比例，人口老龄化的发展直接导致老年人口赡养率的提高。我国的老年人口赡养率将从2000年的20.41%提高到2050年的46.4%。即人口老龄化使相邻的两代人的赡养率相差甚远。赡养率的提高将带来两个问题：一是在经济上给某几代人带来过重负担。二是易引发代际矛盾。如果不对现行制度进行任何改革，如果在职工作人员确实要将他们工资收人的很大比例用于退休金的支出，必将在年轻的劳动者与年老的退休者之间产生代际矛盾，因为前者会认为不公平。
（2）原有的养老保险制度难以为继
老年人口的总量增加不仅直接增加了养老金的支付数额，加重企业和在职人员负担，同时也减少了养老金的供给。这样原来的养老保险制度将面对双重压力，继续下去将会难以为继，因此养老保险制度将要进行变革。但是制度转换之间的各种问题，尤其是转制成本的问题非常棘手，想要妥善处理这些问题难度非常大，因此我国的养老保险制度要变革首先要处理好转制成本的问题，这就要对新制度的设计和规范有较全面的考虑，并且在制度设计上对成本的转化进行特别考虑，否则我国的养老保险制度在老龄化进程的压力下仍然会显得脆弱。
2.基本养老保险制度仍没达到全民覆盖，阶层差异明显
根据基本人口数据推算，我国养老保险参保人数应当扩充至9.11亿人，才能算作全民覆盖。而截止2011年底，全国城镇职工基本养老保险参保人数为2.8亿人，参加新型农村社会养老保险的参保人数为3.58亿，我国总计参保人数6.38亿，离上面所说全民覆盖还有不小的差距，还应当继续扩大养老保险的覆盖面。
由于国家在设计养老保险制度方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹，个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性。
3.转制隐性债务以及个人账户“空账”问题
为应对人口老龄化高峰，政府在上世纪90年代决定把长期实行的“现收现付”养老保险制度转变为“社会统筹和个人账户相结合”的新的养老保险制度，这就出现了养老保险的隐性债务问题。隐性债务包括两部分：一部分是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额：另一部分是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员，在新制度实施前没有积累的养老金总额。这两部分债务的具体规模依赖于退休年龄、缴费率和投资回报率等重要参数。根据中国养老保险隐性债务课题组的推算，我国目前的隐性债务最小为1.8万亿，最大为12万亿。
在这次改制过程中产生了三种“人”：老人”、“中人”以及“新人”。所谓“老人”，即是在这次改制之前退休的工人，他们在工作期间没有缴纳相应的养老金，也没有个人账户，但是仍然要为其提供养老金，这构成了一部分转制成本；所谓“中人”，即是在这次改制前参加工作并在改制以后退休的工人，他们虽然有个人账户，但是账户积累很有限，改制前缴纳的养老金也不能满足其退休后的基本养老金支付，之间的差额也只能通过现行制度来弥补，这也构成了一部分转制成本；所谓“新人”，即是改制之后参加基本养老保险的工人，各省、市、县为了按时足额发放养老金，将他们的个人账户挪用来给“老人”和“中人”支付基本养老金，由此形成了所谓的“空账”。 究其根源，空账的出现还是要归因于我国养老保险体制转轨所形成的隐性债务。根据不完全统计估测，我国目前的空账规模大概在3万亿左右，随着人口老龄化的步伐加快，我国养老保险的这种“空账”问题会越来越严重，“空账”规模会越来越大。
4.保值增值效率低下难以应付过高通货膨胀
由于目前我国基金运行的水平不高，国务院规定：“养老保险基金结余额除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其它金融和经营性事业。”这种基金管理理念，是从基金的安全性角度出发的，但显然这种方式会降低养老保险基金的收益。加上通货膨胀和物价水平的上涨，使得基金保值增值的难度加大。当基金不能实现保值增值的目标时，其社会统筹与个人账户相结合的制度与现收现付制相比，就没有什么明显的优势可言。实现基金的高效率运作和保值增值，是中国养老保险制度改革中需要迫切解决的问题。
5.农村养老保险制度亟待健全
由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，而农村传统的“家庭养老与土地保障”功能已日趋退化，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。
二、完善我国新型养老保险制度的建议
1．巩固现有的统账结合制度，尽最大努力化解转制成本
（1）在比较长的时间跨度内分散转制成本
一次性的解决巨额转制成本是不可能的，但是人口老龄化是个比较长的过程，在以后的不同的时间段内经济发展水平都会不一样。因此根据每一年的国民收入情况以及老龄人口增加的数量，通过计算，在各方面压力都能承受的情况下，把之前累积的转制成本分散掉一些。
（2）减少养老金的支付
减少养老金的支付能在未来比较明显地缓解支付压力，减少养老金的支付并且不损害社会对老年人的保障的方法主要有：第一，可以在合适的地区适当地降低基本养老保险。第二，通过延长退休年龄来缩短养老金的支付时间来达到减少养老金支付的目的，并且随着人口寿命的延长，延长退休时间也是必然是大势所趋。
（3）用一定的财政收入来抵消部分转制成本
这是最有效最直接的减少转制成本的方法。我国的财政支出中，社会保障的支出比例是比较低的，用财政收入来抵消部分转制成本应该是很有必要的，国家可以适当提高财政收入用在与社会保障的比例，等到我国的社会保障制度完善了再适当降低回去也可以。
（4）做实个人账户
空账的主要成因是隐性债务，因此，隐性债务在多大程度上解决、解决的速度和效率如何，会直接影响到当前我国个人账户养老金空账的填实问题。为此，一要严格划分社会统筹及个人账户的管理，两个账户要彻底分开，堵死任何贯通的渠道，不下狠心是不能解决个人账户资金被挪用问题的，也就不能解决新的空账问题；二要提高现行全国社保基金以及将来准备投资运营的各省市养老金结余金的投资运营效率，加大积累基金来冲抵隐性债务以间接缓解空账被挪用问题，做实空账。
2.扩大基本养老保险范围，实现全民覆盖
扩大基本养老保险范围，实现养老保险制度的全民覆盖，具体做法包括：从立法上将企业员工和阶段性的就业人员纳入养老保险体系；规范个体工商户和其他灵活就业人员的养老保险体系；要对农民工公平，让他们与其他企业员工一样享有同样的养老保险。并且由于农民工地域流动性较大，国家在达到一定的地域性养老保险统筹或者全国统筹后，能够允许农民工的养老保险在不同地域进行转续。将大量的农民工与企业员工平等对待，在全国养老保险达到一定的地区性统筹或者国家统筹后，允许其养老保险关系在不同地区和城乡之间自由转续。同时，尽快完成公务员和机关事业单位的养老保险改革，让他们与其他职业的就业人员享有同样的养老保险标准。最后，要把大量在农村生活的农民归纳进全国基本养老保险范围内，建立一种适合农民的基本养老保险制度。
3．推进基金的投资运营，实现基金的保值增值
随着养老保险基金规模的日益扩大，应该采取灵活又不失稳妥的投资策略，把死的这部分资金投入运营，以应对通货膨胀的风险，实现基金的保值增值。一是将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域，以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；二是随着国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，允许其购买优质上市公司的企业债券、认购公募基金以及进入股票市场直接进行投资。当然，要实现基金的保值增值，有待于金融市场和投资体系的完善，同时，对基金运行的水平也必须提高。
总之，养老保险的改革与完善任务复杂艰巨，但这是我们应对老龄化、完善社会保障制度以至中国现代化进程中绕不过去的槛。随着社会保险法的出台、我国经济实力的不断加强、我国治国理念的越来越人性化，我们有理由相信在法律的约束下，在科学发展观的指导下，通过不断的社会实践和改革，我国的养老保险必将越来越成熟、越来越完善。
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（责任编辑：王兰爽）