徐婷婷
一、推进农村土地承包经营权流转、实行适度规模经营意义重大
推进农村土地承包经营权流转、实行适度规模经营是发展现代农业的客观要求，也是促进农村劳动力专业、增加农民收入的重要措施。近年来，在市委、市政府的领导下，淄博市坚持以发展高效规模农业、促进农民持续增收为中心，把规范农村土地承包经营权流转作为推动农村经济新一轮发展的切入点，积极探索农村土地承包经营权流转新机制，不断优化农业产业结构调整，培育特色产业，取得了较好的成效。淄博市现有家庭承包经营耕地面积2471680亩，家庭承包经营的农户数755558户。农村土地承包经营权流转面积152391.02亩，占家庭承包经营耕地总面积的6.2%，参与土地承包经营权流转的农户82445户，占家庭承包经营的农户总数的10.1%，通过流转实行规模化经营的面积50863.84亩，占全市流转面积的33.4%。目前，全市已建立区县级流转服务中心3个，建立乡镇流转有形市场15个。随着全市农村产业结构调整、小城镇建设规模不断扩大、农村进城务工人员大幅增加等原因，全市农村土地承包经营权流转面积呈逐年增加趋势。
二、当前淄博市农村土地承包经营权流转存在的问题
（一）流合同签订不规范。当前，在农村土地承包经营权流转过程中还存在流转双方签订合同不规范的现象。有的农村土地承包经营权流转没有签订书面流转合同，仅仅是双方的口头协议。有的虽然签订了合同，但合同内容简单，条款约定不明确，没有使用统一的农村土地承包经营权流转合同文本。有的流转合同签订后未及时向发包方及乡镇、区县农经部门进行备案、鉴证、存档、登记工作。这些情况都会为今后的农村土地承包经营权流转工作埋下隐患，导致纠纷的产生，严重的甚至会影响到农村社会的稳定。
（二）流转收益相关约定不明确。一是流转收益的确定不规范，有的流转合同一签十几年，无论市场如何变化，约定的价格不变，损害了转出方的权益；二是享受补贴待遇的约定不清，农村土地承包经营权流转后，转出方和受让方没有约定国家补贴的归属问题，而随着国家对于种粮等生产资料补贴的增加，很容易产生矛盾和纠纷；三是征地补偿约定不清，地上附着物和青苗补偿费的分配一般不会存在大的争议，但是土地补偿费和安置补助费的分配如果没有事先在合同中约定，就很容易产生纠纷。
（三）市场化经营意识不够强。一是农户对农村土地承包经营权流转的积极性不高。淄博市农村人均耕地较少，人均只有0.8亩，对单个家庭来说流转的收益微不足道，流转与否往往引不起重视；二是部分农民存有很强的恋地情结。农村土地作为农民主要生活保障的功能在相当长时期内不会消失，这就导致一些农民想将承包土地经营权流转而心存疑虑，害怕失去土地而不愿流转；三是对土地承包经营权的用益物权化认识不足。《物权法》赋予了农村土地承包经营权以物权的效力，即能保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，又能确保土地在流动中发挥其最佳的效益。如果充分利用这种法律赋予的权利，就会很好的发挥其在市场经济条件下的作用，有助于承包经营权人获得更大的土地收益。
三、规范农村土地承包经营权流转的几点建议
在社会化大生产的情形下，承包农户作为农村土地承包经营权流转主体，势力单薄，竞争能力十分脆弱。一方面，承包农户面对千变万化的大市场，难以把握市场的变化，担当不起市场风险；另一方面，农业生产经营企业，面对千家万户承包农户，在农村土地承包经营权流转和生产经营过程中，要花相当多的精力应对承包农户。因此，要抓紧完善农村土地承包经营权流转的相关法律法规和配套政策，进一步规范农村土地承包经营权流转。
（一）明确农村土地承包经营权流转的指导思想和原则
指导思想：立足农村经济发展现状，以稳定家庭承包经营制度为基础，以解放和发展农村生产力为目标，大力发展多种形式的农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立农村土地承包经营权流转交易平台和农村土地承包纠纷调处机制，优化农村土地资源配置，促进土地适度规模经营和集约经营，推进农业农村经济结构调整，加快农业农村现代化建设步伐。
坚持原则：农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营必须遵循的“两个原则”：一是农民依法、自愿、有偿的原则；二是严格遵循“三个不得”的原则，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。
（二）营造农村土地承包经营权流转的有利条件
1、深入推进农业结构调整。农业结构调整既是以市场为导向重新优化配置生产要素的过程，也是农村土地承包经营权流转的过程。要围绕农民增收，积极培育区域主导农产品，大力发展生态、安全、高效农业，因地制宜发展特色农业，提高农业的生产能力和效益。通过农业结构调整，促动农村土地承包经营权流转，构筑农村经济发展新优势。
2、加快农村劳动力转移。要大力发展农村二、三产业和民营经济，为农民广开就业门路；要加快小城镇建设步伐，吸引更多的农村劳动力进城入镇务工经商，促进农村劳动力的就地转移；要大力发展劳务经济，有组织地向市外输出劳动力资源，实现农村劳动力跨区域流动，从而推动农村土地承包经营权流转。
3、推进农业产业化经营。农业产业化经营可以把农业的产前、产中和产后诸环节联结成完整的产业链条，有效解决农户小生产与社会化大市场的矛盾，提高农业的组织化程度，形成规模化的生产基地，以此带动农村土地承包经营权流转。
4、大力发展新型农民专业合作组织。认真贯彻农民专业合作社法，支持农民专业合作组织加快发展。通过专业合作社与千家万户建立多种形式的合作，使分散经营的小农户组合成专业生产联合体和大规模的农产品生产基地，实现农业资源的合理配置和土地的适度规模经营。
（三）强化对农村土地承包经营权流转管理与服务
1、农村土地承包经营权流转要符合国家政策。首先，要明确农村土地承包经营权流转的主体。土地承包经营权流转的主体是农户，流转的标的是土地承包经营权，村集体或乡镇政府不能作为流转主体直接与企业签订合同，而只能发挥其中介作用，引导、推动土地经营权的流转。其次，要科学的确定流转收益。可以采取按实物市场价格确定流转收益，也可以采取3-5年调整一次的方式确定收益。第三，流转双方要约定好相应的权、责、利关系，避免发生矛盾和纠纷。
2、加强流转合同管理。一是指导流转双方规范签订流转合同。农村土地承包经营权流转必须严格按法律程序履行合同手续，必须在流转主体双方协商的基础上，签订流转合同，转让合同须经发包方同意，其他流转合同须报发包方备案。二是规范合同文本。要求依据山东省农业厅制定、山东省工商行政管理局监制的《山东省农村土地承包经营权流转合同示范文本》式样，由各区县人统一印制，发放到各乡镇。三是建立健全流转合同管理制度。区县、乡镇要建立健全登记备案制度、合同鉴证制度等一系列完善的农村土地承包经营权流转合同管理制度。
3、加强农村土地承包经营权流转信息体系建设。一是市、区要建立农村土地承包经营权流转供求信息网站，建立信息平台，定期发布可供流转土地资源情况。二是乡镇建立农村土地承包经营权流转有形市场，开展农村土地承包经营权流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。三是村级设农村土地承包经营权流转服务站，每个村确定1—2名农村土地承包经营权流转信息员，具体负责农村土地承包经营权流转信息的传递。
（四）加强对农村土地承包经营权流转的措施保障
1、加强领导，为推进农村土地承包经营权流转提供保组织障。农村土地承包经营权流转工作，涉及农民的切身利益，事关农村发展稳定的大局。各级政府要成立由分管领导挂帅，财政、监察、国土、农业、信访、经管等部门要负责人为成员的农村土地承包经营权流转工作领导小组。切实加强对农村土地承包经营权流转的组织领导。
2、调解仲裁，保障农村土地承包经营权流转工作的顺利进行。要以《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施为契机，在乡镇设立农村土地承包纠纷调解委员会，在区县设立农村土地承包仲裁委员会，在村居明确一位熟悉农村土地法规政策和办事公道的人员作为专职调解员。因农村土地承包经营权流转发生纠纷，双方当事人可以协商解决，也可请求村民委员会、乡镇土地承包纠纷调解委员会进行调解；双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以直接向人民法院起诉，也可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。各级农村土地承包纠纷仲裁、调解机构和人民法院受理后要认真及时处理，以保障农村土地承包经营权流转工作的顺利进行。
3、扶持引导，为农村土地承包经营权流转营造良好的外部环境。要加大财政扶持力度，对利用流转土地搞高效农业、规模经营的要优先立项，优先扶持。对于利用土地搞规模开发，比较效益高、优势明显的项目，金融部门要积极给予贷款支持。要建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。
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作者简介：徐婷婷 （1980—），女， 汉， 山东省淄博市人， 本科， 讲师， 研究方向：“三农”问题 。
（中共淄博市委党校）
（责任编辑：刘娇娇）