秦忠
（重庆市审计局，重庆 404100）
摘要：国家审计机关代政府起草的年度预算执行情况和其他财政收支情况审计工作报告（简称审计工作报告）是国家审计机关最重要的报告之一。审计工作报告是年度预算执行审计工作结果的综合反映，随着审计结果公开工作的制度化、常态化，如何引导社会公众解读好审计工作报告，是国家审计机关的重要任务。本文就如何解读审计工作报告进行了探讨。笔者提出要解读和利用好审计工作报告，要充分了解审计工作报告的形成和特点，并应注意对人大审查重点事项的审计情况和结果、报告反映问题的全面性和趋势性、特殊性和典型性以及时效性、审计意见建议与反映问题的关联度和针对性作重点关注。
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关键词 ：预算执行情况；审计工作报告；解读
中图分类号：F239文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）19-0141-02
一、引言
预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，作为服务财政经济工作的重要载体，已成为政府加强宏观管理的重要手段之一，也成为人大监督财政收支的重要依据。1995年审计法实施以来，国家审计机关依法开展了预算执行其他财政收支审计，在审计过程中，紧紧围绕党和政府工作中心，依法履行职责，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。
审计工作报告是各级政府关于本级预算执行情况审计工作的全面总结，其目的是为了让人大了解本级财政预算执行的真实情况和执行中存在的问题，了解政府在预算管理中所做的主要工作和采取的措施，为人大常委会审查和批准财政决算提供客观依据。其读者主要是高层领导和人大常委会，随着审计公告制度的深入推进，审计工作报告越来越受到社会各界的广泛关注。其本身内容、结构、重点、形式等在不断探索和完善，报告质量也不断提高。
二、审计工作报告简介
（一）审计工作报告的形成
《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第四条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以上简称《监督法》）第十九条规定“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。 由此看出审计工作报告是审计机关受政府委托，向本级人大常委会报告的预算执行审计结果。审计工作报告是在审计机关向政府报送的对本级预算执行情况和其他财政收支情况审计结果报告基础上，代政府草拟并经过本级政府反复审议、把关同意后形成的，向人大常委会提出的并向社会公开的年度审计工作情况报告。
（二）审计工作报告的主要结构
综合审计署和地方审计机关所作的审计工作报告情况，虽然在报告表述形式、结构方面有所差异，但基本框架总体相同，报告结构相对完整严谨，层次分明，有助于从微观和宏观层面把握预算管理情况。
一是综合概述预算执行和其他财政收支审计的总体情况。简要介绍实施审计的主要依据和审计的主要目标、重点审计内容及取得的主要成效；介绍审计总体结果和审计结论。
二是分类报告预算执行相关审计项目具体情况。对当年审计机关实施审计项目的审计重点、发现的问题、审计整改情况等，逐一进行介绍。
三是报告移送违法违纪问题查处情况。
四是汇总反映审计整改情况。包括：审计机关采取的审计处理处罚措施；政府对审计结果整改采取的措施；汇总表述相关审计发现问题的整改结果以及下一步将采取的整改措施等。
五是加强预算管理和其他财政收支管理的意见。
（三）审计工作报告的内容特点
一是注重内容高度概括。审计工作报告是审计机关一年来工作成效的全面反映，既要全面反映审计情况，又要反映对审计问题的整改情况、提出审计建议，必要时还有原因分析，报告内容和质量综合体现了审计工作水平。因此要求审计工作报告高度概括，内容精炼、文字精准。做到肯定成绩客观、揭示问题准确、分析原因深透、建议针对性强。
二是注重突出预算执行审计情况。《审计法》 第四条规定“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。集中全面地反映预算执行审计情况，有利于人大及其常委会更好地履行预算审查职责和监督职责，维护预算的严肃性。
三是注重反映预算执行的总体情况。审计工作报告注重在把握总体的基础上突出重点，逐步改变了简单摆列清单或个别反映问题的方式，每一部分都更加注重从全局的高度和系统的角度，反映该领域的全貌和总体，揭示和反映整体情况和存在的突出问题。近年来的审计工作报告，基本上均用较大的篇幅、较为全面地表述预算执行的基本概况，完整反映预算执行及每项资金管理使用的全貌。在反映各部门单位、各专项资金审计情况时，也注意首先反映基本情况，而不简单化地直接反映审计发现的问题。同时注意把审计发现的问题放在项目和资金管理的总体情况中进行审视。由点及面和由面及点地反映审计发现的问题，进而把握资金管理、使用的总体状况。
四是注重全面客观地评价审计对象。审计工作报告坚持既如实披露审计发现的问题，又用一定篇幅肯定各部门单位在加强财政财务管理方面取得的成效和进步，避免仅仅列示问题所容易使人产生的“以偏概全”的误区。同时坚持既揭露存在的问题，又注重及时、如实反映被审计单位的整改情况，体现审计工作客观公正的原则，为人大和社会公众全面如实地提供被审计事项的实际情况和更为全面的信息。
五是注重揭露深层次问题和从体制机制制度层面分析原因，体现宏观性、整体性、建设性。
1、注重归纳分析，反映带有普遍性和倾向性的突出问题。相比个别案例，带有普遍性、倾向性的问题影响更大、辐射面更广，更需要引起重视并认真加以解决。
2、注重揭露国家宏观调控政策执行中存在的问题。通过反映国家有关政策措施的执行落实情况的审计情况，揭示和反映问题，更好地为加强宏观管理提供决策依据。
3、注重揭露影响财政资金使用效益的问题。近年来，审计机关不断加大了效益审计的力度，揭示效益方面存在的突出问题，并在审计工作报告中反映。
三、解读审计工作报告应把握的关注点
解读审计工作报告时应结合报告结构及内容特点，重点把握以下关注点：
（一）关注人大审查重点事项的审计情况和结果。
审查批准国家预算和预算执行情况的报告，是宪法和法律赋予人大的重要职权，也是人大行使国家权力的重要体现。《监督法》第十八条规定人大常务委员会对决算草案和预算执行情况报告，应重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况等8方面内容。近年来审计工作报告均把上述审查内容作为审计监督重点。通过阅读审计工作报告中反映的人大审计重点事项的情况和结果情况，有利于让阅读者从总体上了解、掌握和认识预算执行的基本情况，把握经济发展脉络。
（二）关注审计工作报告反映问题的全面性和趋势性。
审计工作报告立足于宏观层面，不仅要反映行政权力的行使和财政责任的履行情况，反映财政、税收、重大投资、民生等各领域的基本情况和取得成效，也关注制度建设、过程控制和结果评价，揭示反映存在的深层次矛盾和一些制度体制机制性问题。同时，审计工作报告不仅反映了某领域某一时点的“静态”情况，更反映了一定时期相关领域改革进程的“动态”发展和改革趋势。因此在阅读和利用审计工作报告时，要对审计工作报告反映问题的全面性和及其揭示的趋势性上加以关注和理解。
（三）关注审计工作报告反映问题的特殊性和典型性。
审计工作报告既反映预算执行及管理的总体情况，同时也通过对具体问题、典型事例，集中反映审计监督成果。在阅读和利用审计工作报告时要注意把握反映问题的特殊性和典型性。
一是关注对国家各项政策贯彻落实的审计情况。审计监督始终把促进政策落实作为重中之重。在阅读审计工作报告时，在关注了解审计所揭露和查处的政策贯彻执行中存在问题的同时，还应对审计建议的针对性和可行性作重点解读，关注审计建议是否在促进政令畅通，推动各项政策措施贯彻落实上发挥作用。
二是关注对焦点问题的审计情况。政府债务一直是政府关切、社会关注和群众关心的焦点问题。审计机关在近年来多次开展了对政府债务的审计，跟踪监督地方政府性债务增长变化情况，揭示了地方政府性债务管理使用中存在的问题，提出了规范债务管理和完善举债制度建设的审计建议。审计工作报告通过对这类焦点问题的审计情况的反映，既让社会公众对所关注的焦点问题有所了解，又为人大监督规范管理提供了依据。
三是关注对民生热点的审计情况。近年来，随着政府民生投入逐年加大，审计工作报告更加注重对保障改善民生资金的审计情况反映，揭示和客观反映有关惠民富民政策在贯彻落实中存在的问题，在促进改进和完善涉及民生的制度安排，维护人民群众切身利益，促进社会和谐稳定上发挥了积极作用。在阅读审计工作报告时除关注民生热点审计情况外，更多的应关注审计报告中所发出的政策导向信息，体会国家解决民生问题的坚定决心。
四是关注重大违法违规典型案件查处情况。近年来，国家审计机关始终把揭露和查处重大违法违规问题和大案要案作为一项重要职责，注重认真研究和分析腐败案件发生的特点及规律，突出对重大违法违规问题的揭露和查处，并在审计工作报告中加以反映。同时，还通过深入分析重大违法违规问题其背后隐藏的制度性原因，追溯违法违规问题产生的源头，促进标本兼治和源头反腐。审计署在2011年度审计工作报告中，对审计发现和移送的112起重大违法违规问题及经济犯罪案件的主要特点进行了深入分析，从腐败案件与权力滥用之间的本质联系出发，对案件的多发领域、新型手段和客观条件进行了逐一梳理，并有典型案例佐证，对于推动反腐倡廉建设向纵深发展有积极作用。通过阅读审计工作报告可以对审计机关一年来对重大违法违规案件的查证处理情况做全面了解。
（四）关注审计工作报告反映问题的时效性。
近年来，国家审计机关十分注重通过审计监督，及时反映当前经济社会发展最新进展和实际状况，反映国家政策实施和资金使用过程中出现的新情况和新问题，揭示和反映苗头性、倾向性问题，审计工作时效性逐年加强。审计工作报告中多项审计项目情况都截止到当年。审计工作时效性的增强，使审计工作报告反映情况有利于推动及时堵塞漏洞、妥善处置和避免损失，同时也为人大监督、相关部门进行决策提供了及时和可靠的参考和依据。
（五）关注审计意见建议与反映问题的关联度和针对性。
审计工作报告不仅仅要揭示问题，更重要的是切实提出解决这些问题的办法和措施。审计工作报告提出的意见建议，着眼点应是关系经济社会发展大局的关键领域和重点环节，每一条意见建议都应有的放矢，与报告反映问题的有较高的关联度和针对性。因此，审计意见建议与反映问题的关联度和针对性、能否发挥建设性作用也应是阅读和利用审计工作报告的关注点。整个审计工作报告的问题与提出的审计建议应该有机统一、前后呼应、相互支撑，才能有效发挥审计促进强化制度建设和完善财政管理的重要作用。
（责任编辑：陈喜辉）