夏慧娟
（浙江财经大学经济与国际贸易学院研究生，浙江 杭州 310018）
摘要：分税制下，由于事权与财权的不匹配，地方政府只能靠卖地收入来支撑地方经济建设，土地财政依赖症渐渐形成。本文先介绍农村集体建设用地入市的背景和土地财政依赖症的来源，然后具体分析农村集体建设用地减轻地方政府土地财政依赖症的机理，并指出健全农村建设用地使用权市场才能保证农村集体建设用地顺利入市，最后给出完善农村建设用地使用权市场的政策建议。
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关键词 ：土地依赖症；事权与财权；农村集体建设用地入市；民间资本；农村建设用地使用权市场
中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）19-0136-02
一、引言
近年来，土地财政成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。尽管中央政府出台了一系列调控措施，但地方政府卖地冲动的现象依旧随处可见。由于没有足够的税收收入来支持经济的高速发展，地方政府广征土地。从农民处低价征入，到市场高价卖出，丰厚的价差使得政府越来越依赖于土地收入来偿债，土地依赖症由此形成。在分税制和地方政府政绩考核模式没有太大的改变下，找到其他减轻地方土地依赖症的可行性办法重要性便凸显出来了。农村集体土地入市可间接为地方政府增加财税收入，并激励地方政府合理配置资金，政府的土地依赖症可在一定程度上得到缓解。
二、农村集体建设用地入市背景
农村集体建设用地上市是统筹城乡发展的要求，也是解决土地同地不同价的问题的关键所在。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确指出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。一直以来，我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设所用土地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，引发了各种社会矛盾。（蒋省三，刘守英，李青，2007）所以此次中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确指出“建立城乡统一的建设用地市场。通过将土地这一重要生产要素的配置由政府转向市场，建立起土地支持国民经济可持续发展的长效机制。
三、土地财政依赖症来源
土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。土地财政依赖症的的形成与分税制的实施密切相关。“分税制使得地方税体系缺乏主体税种、非常不稳定，无法充分发挥筹集财政收入的作用。”（蒋震，邢军，2011）所以此次中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确指出要“完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。”为了弥补财政收支的缺口，地方政府只能谋求它策，其中卖地融资以其各方面的“优势”，迅速成为各地财政收入的主要来源。土地财政由此兴起。土地财政的表现形式和主要内容包括土地出让收入，土地税费收入和土地投融资。（蒋震，邢军，2011）
四、农村集体建设用地入市对减轻地方政府土地财政依赖症机理分析
最近发布的我国23个省份土地财政依赖度的排名显示了地方政府严重的土地财政的依赖症。报告指出近20年来，由于一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道。 由于土地依赖症的形成有相当复杂的历史原因，不可能一次性从根本上消除土地财政依赖症。而农村集体建设用地的上市能在一定程度上缓解地方政府的土地依赖症。农村集体建设用地的上市虽然减少了地方政府的土地财政收入，但地方政府的财税收入通过其他途径得到了提升，从而在一定程度上弥补了减少的土地收入。
（一）农村集体建设用地入市刺激地方政府合理安排支出。
农村集体建设用地入市由于增加了土地供给，在不考虑土地投机的情况下，地价势必下降，造成地方政府土地收入减少。由于地方政府要保障本地区的经济发展，在面临预算减少的情况下，地方政府只能减少政绩工程，提高资金利用效率；同时，地方政府也会更有激励让民间资本进入基础设施领域，从而减少财政支出。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确指出要发挥市场在资源配置中起决定性作用。民间资本的运作模式可参照PPP模式。PPP模式即Public—Private— Partnership 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式有利于转换政府职能，减轻财政负担，使政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，减轻地方政府在财政预算方面的压力。否则地方政府由于事权过重，大量的债务将使地方的经济建设受阻，甚至危及地方金融系统的稳定。而民间资本的加入分担了政府有限的财力，也使整个地方经济系统运行更稳定。
（二）农村集体建设用地入市间接为政府提供财税收入
农村集体建设用地入市能解决征地过程中政府与农民之间的矛盾与纠纷，并且农民的收入能得到大幅度提升，从而提高了农民的消费能力，带动了民间投资，使得地方政府税收增加。《土地管理法》规定政府征用农地“按照被征用土地的原用途—当然就是农地的农业用途—给予补偿”（第47条）。另一方面，法律又允许政府按 “土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去。这等于保证了政府经营土地的法定红利最大。因为在一个城市化严重不足、正在经历急速发展的经济里，一幅土地从农业用途转为城市建设用途，市值的增加何止十倍、数十倍？土地市值越大，政府 “无偿划拨”土地的权力租金越高。（周其仁，2004）由于对地方政府征地的合法化使得地方政府热衷于征地，造成失地的农民越来越多，并且由于得不到合理的补偿，失地农民的生活状况越来越差，农民与政府之间的矛盾也由此越来越突出。而农村建设用地的入市能在一定程度上减少政府与农民在利益分配上的矛盾与纠纷，并且农民能按市价获得补偿，农民的生活质量将会得到很大的提升。随着农民生活水平的提高，农民对市场的贡献将会大大增加。“上世纪60年代，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者库茨涅茨提出了农业部门对经济增长具有产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇收入贡献。”（盛来运，2014）一旦农民的消费市场被打开，民间资本的投资将会大大增加，地区经济也将得到较快发展。
五、完善农村集体建设用地使用权市场的政策建议
“建立和发展农村集体建设用地使用权市场是建设我国城乡统一市场的必需，也是实现保护耕地、有效配置和节约利用农村集体建设用地的有效途径。”（毕宝德，2011）由于中国的土地交易一直以来都是由政府主导，相应的土地市场还没有建立起来。而土地市场是农村集体建设用地的入市的一个前提条件和重要支撑，所以要减轻地方政府的土地依赖症需要首先从完善集体建设用地使用权市场入手，从而保证农村集体建设用地的入市。“随着中国经济由计划经济体制向市场经济体制转轨，土地资源市场配置已成为经济发展的客观要求。中国政府应顺应经济发展的客观规律，有步骤地建立起符合中国经济体制改革要求的土地市场。”（毕宝德，2011）土地市场的正常运行，需要有明晰的产权，市场交易主体和健全的法律体系，三者缺一不可。政府的角色主要是促成上述条件的实现，而不是直接涉足土地的交易。
（一）政府应积极开展土地的确权登记工作
明晰的土地产权是土地市场健康运行的前提条件。（周其仁，2004）土地市场中由于交换的是土地的各种权利，如果土地权利界定不明、归属不清，与土地相关的权利的交易就无法正常进行。
（二）政府应鼓励民间资本进入与土地相关的中介机构
由于土地市场信息不全，买者与卖者之间存在巨大的交易成本，造成土地交易效率低下。所以为了土地交易的顺利进行，服务于土地市场的专业人员和机构必不可少。优质的土地法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务，是土地市场运行的润滑剂，也是撮合市场交易主体的主要途径。
（三）政府需要健全规范有效的法律法规体系以保证土地的市场化运作
因为土地市场只有在良好的市场外部环境条件下才能有效运行，价格机制等市场机制才能有效发挥作用。一旦政府对市场干预过多或干预不当，法律法规缺失或滞后，都将严重影响土地市场的正常运行，最终影响土地资源的有效配置和社会财富的合理分配。（顾海英，赵德余，2003）
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参考文献：
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[8] 周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J].经济学（季刊），2004，04：193-210.
（责任编辑：陈喜辉）