王世俊
（西安财经学院公共管理学院，西安710061）
摘 要：十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出了全面深化改革的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为国家行政管理行为的主体，各级地方政府治理属于国家治理的一部分，地方政府的自身治理和体系治理是为实现地方政府公共治理目标而服务的，推进地方政府治理能力的建设是发展国家治理能力的重要基石。
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关键词 ：国家治理；地方政府；治理能力
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）22-0187-03
收稿日期：2014-07-10
作者简介：王世俊（1983-），女，汉族，江苏省句容市人，研究生学历，现任职于西安财经学院公共管理学院，讲师，主要从事公共管理类及人力资源管理相关专业教学工作和课题研究。
在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是国家行政管理行为的主体，包括中央政府和各级地方政府，地方政府治理属于国家治理的一部分，其核心是地方政府综合运用各种资源对社会进行的公共治理，主要由地方政府的行政机关进行。总的来说，地方政府治理具有三个层次：公共治理、自身治理、体系治理。三者在各自的治理目标上各不相同：公共治理的目标，是要使社会达到某种安定有序的状态，这种状态会随着社会的发展有不同的具体要求；自身治理的目标，是要不断完善行政机关的体制和机制，不断改善行政机关的管理方式和方法，使其提高行政效率；体系治理的目标，是要求整个地方政府体系处于可控状态，依法有效地行使自己的职权。
一、国家治理能力现代化与地方政府治理能力建设的价值目标
国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。国家治理能力现代化与地方政府治理能力建设是一个有机整体，是整体与部分的关系。有了科学的国家治理体系才能孕育出高水平地方政府治理能力，不断提高地方政府治理能力才能充分发挥国家治理能力现代化的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们的地方政府也要及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。二者的价值目标是一致的。
1.安定有序
作为治理的价值目标，安定有序只是初级价值，更非唯一价值。治理应有利于激发社会活力，实现人的自由而全面的发展。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。
2.民主法治
治理应有助于扩大人民民主。人民民主是社会主义的生命，国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、共青团、妇联、工商联、学联、青联、科协、文联、记协、残联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用；居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。
3.公平正义
治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。在此问题上，政府的角色和责任至关重要。政府行为必须反对“四风”、整肃腐败、提升公信，以公平正义的治理行为创造公平正义的社会局面，同时赢得广大民众的支持，提高政府公信力。
4.福祉民生
治理应有益于增进人民福祉。民生艰难是社会不稳的关键因素之一，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，是深层次的国家治理，有事半功倍之效。政府负有改善民生的首要责任，特别是要把保基本的责任履行到位，但同时也要扩大向社会力量购买公共服务，通过政府职能转变、拓展治理主体来提高民生事业的质量和效率。承担教育、医疗、社保等民生职能的公共事业单位，应把公益放在首位，坚守自身的社会责任，切实拿出为民便民惠民的政策措施。
二、地方政府治理能力的构成要素
地方政府要善于关于地方公共事务，推动本地区经济、社会、政治、环境和文化等全方位的和谐发展，就必须着力于治理能力的建设与提高。就我国地方政府治理能力而言，主要包括以下几个要素：
1.政府再造能力
地方政府再造，不是简单的行政组织精简和组织重组，而是根据区域发展的新要求，对地方政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的变革，甚至要把企业市场化经营的理念引入到政府部门中来，建立以结果和服务为导向、以公众为顾客的新的政府治理理念，以提高地方政府区域治理的绩效和提供公共服务的水平。
2.中央政策执行能力
要使中央政策能有效执行，首要的是地方政府必须有足够的政策解读能力，一是认同中央政策，二是理解中央和上级的政策，地方政府或智能部门只要充分认知中央政策，才会坚定地、准确滴执行中央政策，保证中央政策获得预期的执行效果。同时，地方政府执行中央或上级的政策，必须因地制宜，在准确把握政策精神的前提下，还应该对政策进行广泛发宣传，阐明政策的价值，说明其合理性、合法性和必要性，争取民众及政策对象对政策的认同。
3.区域体制与制度创新能力
当前我国正处于结构转换、经济转轨、社会转型的特殊时期，整个社会的公共事务、社会工作、社会管理变得更加多样化与复杂化，原有的社会管理体制已严重影响了社会和经济的发展。加强社会建设和管理、提升社会管理体制创新能力，已成为构建社会主义和谐社会的客观要求与核心内容。制度创新不仅涉及影响利益主体潜在行为边界的调整，而且包含着人们的权利观、价值观和文化观念的调整。地方政府推动区域制度创新，实际上就是提供更加有效的产权安排和能够激励经济发展的公共政策，合理界定地方政府与企业各自在经济活动中的行为边界，履行各自的社会职责。
4.社会公共危机防控能力
当今社会，现代科学技术的迅速发展从根本上推动着社会的发展进步，与此相联系，信息大爆炸似的社会性流动和扩散，衍生了大量的现实和潜在突发性、大型且复杂的公共政策问题和公共行政管理问题。各地方政府要能积极驾驭形式，提高判断信息、处理信息的准确性，以及输出信息的可靠性，对各类复杂的社会问题作出及时的、准确的、合理的、有效的反应，最优化地解决各类实际问题。包括：社会感应能力、分析判断能力、迅速决策能力、预测政策结果的能力等。
5.社会整合能力和公平正义维护能力
地方政府的社会整合能力是与地方政府维护和实现相对社会公平的能力密切联系在一起的。当代社会公平问题主要体现在社会财富的分配问题和腐败问题。在这；两个问题中，还衍生出一些其他问题，如收入差距过大、社会特权阶层不当得利、工农矛盾、城乡矛盾、事业、生态和环境恶化等影响社会稳定和发展的社会问题，对这些问题的解决就关系到社会公平和正义，关系到是否能实现和社会现代化和建设社会主义和谐社会。解决这些问题，是地方政府的应尽之责。地方政府越能实现社会的公平正义，就越能体现政府的执政本质，也从能获得社会民众的支持，从而使地方政府获得长久的合法性基础。
6.推动当地经济发展能力
任何地方政府，如果不能在促进当地社会经济方面发挥积极作用，进而促进地区均衡发展，都不能称之为有能力的政府或负责任的政府，地方政府在经济发展过程中，应该趋利避害，通过公共政策的有效运作以实现社会经济不断地合理地增长。
7.依法行政能力
依法行政是民主法治建设的重要组成部分和具体体现，依法行政的水平和能力也是衡量政府社会管理工作的重要标准，直接关系到构建和谐社会主义社会的成败。因此大力推进地方政府依法行政能力建设，树立依法行政的观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，切实保障人民群众的合法权益。
因此，在我国构建和谐社会、实现全面小康的进程中，地方政府治理能力建设的重要性显而易见。地方政府治理能力与地方政府的公共职责、公共权力共同构成判断地方政府优劣的主要标准。如果没有较强治理能力的地方政府，地方经济的、社会的和可持续发展是不可能的。因此，有较强治理能力的地方政府是经济和社会发展的关键，也是推进国家治理现代化进程中的重要基础。
三、我国地方政府治理能力建设面临的现实误区
我国现行的地方政府治理能力在理念、结构、体制、技术以及社会自治能力等方面仍然存在一些不足，主要表现在以下方面：
1.地方政府公共服务和执行能力低下，缺乏公信力
地方政府的一个重要职责就是要及时地回应民众的公共要求。然而目前地方政府对这种要求反应迟钝或缺乏应有的敏感性和回应力，特别是习惯了旧体制下的行政管理办法来管理社会公共事务，出现了地方政府回应性不高、服务品质低下。同时作为各个地方进行公共决策的主体，我国许多地方政府在建立科学决策机制，掌握科学决策方法，进而制定科学决策的问题上，仍然有明显的薄弱环节。执行政策能力弱化具体表现为中央政策在全国范围内难以得到全面有效的贯彻落实，许多地方出现“上有政策、下有对策”等，严重影响和削弱了中央政府的权威与能力，导致国家宏观调控能力的弱化，从而招致民众对地方政府诸多不满情绪，各级地方政府不同程度地输掉了公信力，陷入了信任危机。
2.危机管理和危机公关意识薄弱，缺乏应变力
近年来，许多突发的公共危机显示出地方政府在公共危机管理方面的疏漏。具体表现在：第一，缺少危机意识，存在侥幸心理；第二，缺少完善的应对危机管理制度和常设机构，各方沟通不畅、信息堵塞，难以形成合力，不能有效地将公共危机控制在最小范围内；第三，危机信息发布体系不健全。危机发生时，公众最需要的是来自权威部门的真实信息和正确指导。但目前地方政府不负责任的缓报、漏报、瞒报、谎报等现象时有发生；第四，没有危机预警机制，地方政府应在辖区范围内，建立针对不同危机的科学应急处理预案机制。
3.有效化解社会矛盾的能力不高，缺少公平正义感
当前国家处于体制改革、社会转型期，这个过程必然伴随着社会内部因素的巨大变动，以及利益格局的重新构建和分配，从而产生分配不公平现象。社会公平问题主要体现在两个方面：（1）社会财富的分配。在经济快速增长的社会里，如何相对合理地分配迅速增加的社会财富，常常是地方政府面临的重大现实问题。（2）腐败问题。主要表现在地方政府公共权力的“寻租现象“或地方政府官员的腐败，涉及的大多数是公共权力与经济财富之间的交换。在这两个问题中，就衍生一些其它问题，如收入差距过大、社会特权阶层不当得利、工农矛盾、城乡矛盾、失业、生态和环境恶化等影响社会稳定和发展的问题，如联名信增加率、集体上访增加率、由拆迁引起的上访量都呈上升趋势，这些反映出我国当前社会矛盾正在加深，而地方政府化解矛盾的能力急需提高。
4．地方非营利组织发育不成熟，缺乏整合力
作为一种独立于政府和市场的第三种力量，非营利组织已经成为促进经济、社会发展的重要力量。随着我国地方政府体制改革的进行，虽然对地方政府的行政权力进行了一定程度上的限制，但是由于传统计划体制的影响，我国基本上还是属于“全能政府”的社会，这就导致我国地方公民社会发展不成熟，公民参与社会管理事务的意识与积极性较差；同时，地方政府对非营利性组织缺乏信任感，在政策法规等制度制定方面并没有对非营利组织进行倾斜，加之公众对非营利组织的不信任，进一步加重我国非营利组织资金和人才不足的困境，由此产生恶性循环，制约了非营利组织的发展和功能的发挥。这样，地方政府就无法整合地方各个组织层面尤其是非营利组织的力量去发展地方经济，为公众提供需要的公共服务和产品，从而大大降低了地方政府的整合资源的能力。
四、推进地方政府治理体系和治理能力现代化的着力点
1.加强政府服务性公共理性培育，提升地方的服务效能
解放思想、实现地方政府由“管理”思想观念向“服务性”思想的转变日益成为广大民众的呼声，并已经贯穿于服务型政府建设的全过程。当前，实现地方服务型政府的建设最重要的是要继续深化地方政府行政管理体制改革，不断推进服务型政府建设进程，并不断健全机制使服务性成为地方政府的基本理念和价值追求，增强为公众、为人民服务的理念；同时，要加快推进政务公开机制进程，利用多种渠道增加政府行为的公开性、透明性，接受广大人民的监督；此外，还应该从监督机制着手，实施以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，改善政府管理、提升政府治理能力，提高政府效能，从而改善地方政府在处理公共问题和社会事务上的形象，不断增强地方政府的公信力。
2.加强地方危机管理能力，创造稳定安全的社会环境
首先，实现地方政府危机管理的法规化、制度化，明晰各部门之间的职责，强化部门人员的责任意识，增强地方政府在应急状态下的应变能力和主动性、权威性，为危机的预防、预警、救后恢复提供制度化保障；其次，增加信息透明度，完善政府与公民的沟通机制，加强与公众的沟通、交流与合作，利用多种方式并积极开拓多种渠道，尤其是充分利用互联网和媒体的强大功能，掌握好突发事件新闻发布应急响应机制、新闻发布机制、记者采访管理机制、境内外舆情跟踪和通报机制、互联网信息安全管理机制，积极应对媒体与公众的质疑，并将其制度化、法制化，充分保证舆论的畅通，提高地方政府的公关能力，为危机事件的解决创造稳定的社会环境。
3.提高社会整合能力，维护社会公平正义
现代社会是价值观念多元化的社会，是公众的自我意识和民主观念强化联系的社会，是群体组合或利益集团高度分化和社会化的社会.因此，无论中央政府还是地方政府都要尽可能多地获得社会的支持，在建立“求大同、存小异”的社会共识的基础上有效地实现全社会的和谐，避免社会的冲突甚至分裂，实现共同的目标。同时地方政府的社会整合能力是与地方政府实现和维护相对社会公平的能力密切联系在一起。对于解决两大社会公平问题，地方政府可以从两个方面着手：一是改善民生，二是加强社会管理。这要求地方政府从制度上完善民主、政策上规范权力、工作中实施民主，确保人民的合法权益不受侵害，内心的合法诉求能够正常满足。
4.加强与第三部门和公民的合作，构筑良好的治理网络
首先，要重新定位地方政府职能，转变传统上统治、管理的角色，实现由统治、管理向治理的转变，加大对第三部门的政策、法律和资金扶持，营造多方合作的氛围与环境，积极谋求参与式合作；其次，培育公民参与社会管理的良好氛围，鼓励公众在涉及自身利益和相关社会利益的公共事务上积极参与，并为其提供参与渠道以及良好的信息反馈机制，并使其法律化、制度化，从而形成多方治理主体在多方协作的基础上的共同治理。由此，地方政府可以充分整合各参与主体的力量，优化配置，实现地方的优质治理。
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参考文献：
[1]汤建辉我国地方政府治理能力建设研究[D].湖南大学硕士学位论文2009.08.
[2]何华玲张晨现代国家构建视域下的中国地方政府治理转型[J].领导科学2013.11.
[3]江必新推进国家治理体系和治理能力现代化[J].光明日报2013.11.15第001版.
（责任编辑：赵媛）