中图分类号：TU984.2
文献标志码：A
文章编号：1000-8772(2014)28-001-03
一、当前我国城镇化发展存在的主要问题
（一）城镇发展整体水平低，进程缓慢
就我国整体而言，城镇化水平远落后于工业化和现代化水平。从统计数据来看，2012年我国 GDP 中来自二三产业的比例（非农业水平）已达到88%，城镇化水平按市镇非农业人口的口径计算只有 12%，人口的城镇化远远落后于经济的非农化。由此可见在我国工业化中期经济高速发展的带动下，城镇化发展必须进入国际公认的加速发展时期，即从 39.1%发展到70%，以此来带动我国现代化建设的进程，只有这样才能适应我国经济社会发展的需要，也才能符合国际城镇化发展的一般规律。
（二）城镇发展地区差异大，空间布局不合理
在我国的农村城镇发展进程中，城镇发展呈现出明显的地区性差异，东南沿海地区相对密集、西北地区相对稀疏是城镇空间分布的特点。总体来看，呈东高西低的发展态势，即东部地区明显高于西部地区，而中部地区则介于两者之间。从城镇化发展水平来看，全国市镇人口占总人口的比重为26.41%，其中东部地区为 27.68%，中部地区为 24.93%，西部地区为 20.45%，东部与西部地区之间相差 7.23 个百分点。到 2012年，全国平均城市化水平为 30.2%，东部地区为 35.8%，高出全国平均水平 5～6 个百分点；中部地带为 27.1%，接近全国平均水平；而西部地区仅为 21.3%，低于全国平均水平 9个百分点。同时，各省、各地区之间的城镇化水平差异也很大。由于我国农村各地经济发展不平衡，人口分布密度差异也较大，所以各地的城镇化发展水平也有所差异。一般来讲，农村工业化水平高的地区，劳动力非农化水平也高，农村的城镇化水平也就相应较高。在我国现阶段，东部沿海发达地区，城镇化进程快、水平高，珠江三角洲、长江三角洲、京津唐等城镇密集地区，城镇化发展进入加速阶段，而中西部欠发达地区城镇化进程还很缓慢。
（三）城镇建设过于分散，缺乏规模效应
发展小城镇的基本初衷在于，发挥其聚集人口、产业、人才、资金、信息的功能，通过城镇二、三产业的发展促进农村剩余劳动力的有效转移，促进农业生产率的逐步提高。城镇的兴起和发展是有其自身规律的，所谓“市随路旺，城随市兴”，一定发达程度的商品生产规模、供求集散规模、人口规模等等是城镇存在与发展的客观条件，市场的规模和功能决定了城镇的规模和功能。城镇建设初期基本上还是由农民和基层社区自发推动起来的，一些地方不顾自身具体条件、一哄而上的大搞小城镇建设，出现了城镇数量上的盲目扩张、布局分散，全面开花，摊子铺得很大，少数地方甚至出现了“乡乡建镇、村村建镇”的现象。据统计，90 年代初期，中国农村小城镇的平均规模建制镇只有 6000 人，非农业人口只有 3000 多人；集镇只有 1700 人，非农业人口不到 400 人。农村城镇建设的分散布局，严重影响了乡镇企业的快速发展，城镇对乡镇企业的聚集功能变弱，乡镇企业进入城镇的动力不足，反过来影响着农村城镇的发展。
二、当代中国城镇化发展的对策建议
(一)促进城镇工业化发展，加快城镇化进程
“城镇化是世界经济社会发展的必然趋势，是我国社会主义现代化建设的重要内容。”【1】 把发展城镇产业特别是工业、商贸服务业作为城镇化的第一推动力。“如何让人民享受改革开放的成果，作为实现工业化发展必经途径的城镇化被视为突破口。” 【2】一是强化城镇产业规划对城镇空间规划的基础性、决定性作用，注重城镇产业潜力的调查研究和挖掘，夯实城镇规划的基础。“美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主库茨涅茨对工业化和城镇化的关系以及它们在现代化进程中的作用进行了专门研究。他认为，在现代化早期，工业化是现代化的第一推动力，到了现代化更高阶段，即城镇化率在30％ ～70％的发展阶段，城镇化就会取代工业化成为现代化的第一推动力。” 【3】
二是发展产业集群。认真实施产业振兴规划，同时，要大力支持工业园区建设，这样既可以节约使用城镇建设用地，又可以提高公共基础设施的使用效率。三是发挥区域资源享赋的比较优势，培育一批特色产业，以区域中心城镇的资源优势和产业基础为依托，大力发展制造业、农产品加工、原材料、房地产、商贸服务业和旅游休闲等产业；注重大中城市优势产业链中的中、下游产品和农产品加工基地建设。四是加大招商 引资力度，创造良好的投资氛围，优化投资环境，以良好的投资前景最大限度吸引投资者；抓住机遇，承接国际产业转移和沿海发达地区产业的内移，全面提升产业发展水平和产业竞争力。
(二)发挥资源优势，推进农村工业化发展
“城镇化是一个自然历史过程，其本质是经济社会发展的自然过程，尤其是农民物质生活条件极大改变的结果。” 【4】充分利用优越的自然条件和资源优势，大力推进农业产业化发展，要以龙头企业为依托，以市场为导向，大力发展农产品加工业，加大农副产品的深加工，提高农产品附加值，延长农业产业链，形成优质、高产、高效的特色农业，提高农业产业化水平；通过改组、改造，资产重组等方式，增强“龙头企业”的辐射带动能力，并以此为依托大力发展乡镇企业，在区位条件优越的地方建设一批乡镇企业工业小区，以农村的工业化推动城镇化的建设步伐。
（三）统筹城乡发展，破除二元结构
“从户籍制度演变的历史进程看，农民始终是这一制度的最主要的控制对象。”【5】 农村城镇发展离不开广大农村地区的支持，必须依托与农村地区，以村为城镇化的基本实现单位，在进行城镇建设过程中，必须坚持城乡统筹的原则，以带动农村经济全面发展为主要任务。 农村的发展离不开城镇的辐射和带动，城镇的发展也离不开农村的促进和支持，统筹城乡经济社会发展，必须使城镇和农村紧密联系起来，在理顺城乡关系的基础上，加快传统农业向现代农业的转变过程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，进一步深化农村改革。城镇化的顺利发展必须强化管理，对乡村进行合理规划，逐步改变村容村貌，逐步形成由周边农村地区共同支撑的农村城镇建设。在着力解决直接关系农民切身利益的各类生产生活问题的基础上，切实加强乡村规划，使乡村的建设和管理符合社会主义新农村的要求。在进行规划时，要从当地实际出发，尊重农民的意愿，充分考虑农民的承受能力，同时，本着节约和集约土地用地的原则，要便于农民生产生活，也要体现地方特色。农村各地经济发展的差距很大，改善村容村貌的工作起点必然有差距，过程也会有快有慢，水平有高有低，因此，在进行农村工作管理过程中，不能脱离实际，要尊重农村群众的意愿，从当地的实际发展情况出发，统一规划，分步实施，稳步推进。
（四）加快户籍制度改革，破除城镇化发展的制度制约
要协调推进城镇化和新农村建设，加快转变城乡“二元”结构，形成以工补农、以城带乡、城乡一体化发展新格局，大力推进城乡在建设规划，产业发展布局，基础设施建设以及基本公共服务方面的一体化建设。“要解决问题就须让这两者挂钩，把土地城镇化与人口城镇化统一起来，把改革户籍制度与改革土地制度结合起来。” 【6】要加强城乡规划的管理和协调，统筹编制大中城市和小城镇协调发展的发展规划，实现城乡规划的全面覆盖；统筹城乡基础设施建设，推动城市的供水、供电、供气以及污水处理和环境保护等方面向农村地区延伸；加快推动城乡基本公共服务均等化，使城乡居民在教育、医疗、卫生和社会保障体系等方面享有同等权利；改革户籍制度，解决好进城农民工的就业、住房、子女就学和社会保障等问题，使进城农民工享受与城镇居民平等的权益。
进一步加强土地流转和征用、就业指导、社会保障、教存、卫生等相关制度，改革户籍制度，鼓励农村富余人口向小城镇转移，加快城镇化进程。建立健全投资机制，使小城镇基础设施建设、农业产业化、农村工业化和小城镇特色产业等快速发展，更好的促进城镇化建设。在体制和机制上，影响我国城镇化进程的主要障碍有户籍、土地、就业、社会公共服务与社会保障制度等方面。其中，户籍制度是最大的障碍，其他的障碍则多多少少都与户籍制度有关，都是由户籍制度派生出来的，因此，消除户籍制度对城镇化进城的影响是最为关键的环节。基本思路是，逐步消除城乡二元结构的户籍制度安排，建立以个人为单位的公民民事等级制度和身份证制度，取消现行户籍制度对其它经济社会管理职能的限制，为农村劳动力的转移创造必要的条件。
消除城乡二元管理的户籍管理制度，建立人口常住地等级制度，对于取消的现行户籍制度对其它社会职能的限制，可以采取其它的措施来施行，比如个人社会保障账户与登记制度、个人化的土地使用与转让权制度等等。目前急需解决的是农民工在城镇落户的问题，避免“双栖人”现象带来的一系列经济社会问题。要加速农民身份的转变速度和进程，在制度创新上大胆试点，可考虑直接给予在城镇已经有住房的农民工以住地户口，同时建立农村承包土地换社保制度；对还没有住房的临时打工者，则主要通过加强租房登记管理，维护其合法权益，待条件成熟后再做安排。当然，要彻底解决户籍制度对农民工的不利影响，则需要户籍制度改革的最终完成。并且应该坚持工业化和城镇化协调发展的原则，尽快改变目前我国城镇化严重滞后工业化的局面，强化城镇化过程中通过非农化和农村工业化对农村土地规模经营、农村经济结构调整、剩余劳动力转移和农民增收的促进作用，提高城镇化对城乡协调发展的促进效应。扭转土地城镇化快于人口城镇化的局面，城镇化不仅不能以损失农民利益为代价，相反还要成为提高农民收入的重要途径，后发国家的城镇化进程完全可以通过良好的制度安排，来实现城乡发展互相促进的良好局面。
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参考文献：
[1] 田合生：《强化新型城镇化引领 促进中原经济区建设》，《学习论坛》， 2012年第12期，第43页。
[2] 丁琼：《城镇化建设过程中的政府主导研究》，《学习论坛》， 2014年第3期，第 54页。
[3] 田合生：《强化新型城镇化引领 促进中原经济区建设》，《学习论坛》，2012年第12期，第 44页。
[4] 姚巧华：《贫困地区推进新型城镇化的政策取向——以河南省为例》，《学习论坛》， 2014年第2期，第 30页。
[5] 许经勇：《新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步推进》，《学习论坛》，2013年第7期，第 35页。
[6] 许经勇：《新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步推进》，《学习论坛》，2013年第7期，第 36页。
（中共河南省委党校）
(责任编辑：陈喜辉)