王秋菊
（山东冠县党校，山东 冠县 252500）
摘 要：“城中村”是城市化的产物，是城市发展过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。我所生活的冠县崇文街道办事处徐三里村就是一个“城中村”，文章分析了“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出了可行的解决举措。我认为，只有把“城中村”纳入城市的管理范围，坚持因地制宜、以人为本，维护弱势群体利益，城乡统筹，才能实现可持续发展。
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关键词 ：城中村；成因；问题；改造建议
中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0230-02
收稿日期：2014-10-22
作者简介：王秋菊（1984-），女，山东冠县，冠县县委党校，助教，经济学学士学位，研究经济社会问题。
城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城镇化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，即仍存留城乡二元体制的状况。徐三里村就是一个典型的“城中村”，在冠县县城扩展的过程中，耕地被征用，但仍按村的行政管理体制来管理。
一、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
（一）从客观上来说，是我国城市化进程快速发展的结果。
改革开放的30多年中，城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了"城中村"。徐三里村，顾名思义，离城里三里地，在城市化大潮下，就连李八里、崔八里这样的村庄都在四环以里。
（二）从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”。“从个体理性选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。
二、“城中村”存在的问题
“城中村”问题在城市的发展过程中产生，是一个经济问题，也是一个社会问题，，也将在城市化过程中解决。“城中村”问题表现出利益性和复杂性。
（一）因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地使用混乱。
城中村的土地是位于城市规划区范围内的农村集体所有的土地，在计划经济条件下，城中村土地只能通过政府的征地而转为国有土地，农民也随着政府的征地而转为城市户口，不再从事农业生产，原来的宅基地也只能是解决自身的居住问题。当集体所有的土地全部因城市建设而被征用时，原来的农村也就融入到城市中。而在引入市场机制后，城中村土地利用类型就在市场驱动下，在缺乏制度规范下，自发地发生了变化，由于“城中村”土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。“城中村”土地使用主体受经济利益驱动，使城中村土地利用状况混乱不堪，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是，从而产生了土地利用粗放、建筑布局凌乱、建筑密度过大等问题。
（二）管理体制和政治选举还保留农村模式。
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边缘之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。徐三里村就出现徐、郭两大姓轮流当选的情况。
（三）村民思想观念落后，生活贫困。
“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，房子出租的收益并未带来村民的富裕。徐三里村失地村民大部分靠红三轮拉客为生，因为影响城市交通管理被取缔，没有文化，没有技术，村民大都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日，生活贫困。
（四）村内环境卫生条件差，社会治安问题突出。
“城中村”不规范建筑，形成了“握手楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。因为山东省“创建卫生城市”及冠县环卫城乡一体化，徐三里村的卫生才有了较大改善。
随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。由于“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，赌博、吸毒、卖淫、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。
三、“城中村”改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和人民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
（一）加强政府宏观调控，对“城中村”实行综合管理。
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率，防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
（二）改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造。
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有，才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
（三）坚持因地制宜，坚持依法推进改造。
由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。
（四）坚持以人为本，妥善安置村民，给予合理的补偿。
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳妥地推进“城中村”改造。
（五）坚持城乡统筹，切实转变村民思想观念，提高素质，培养技能。
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
（六）坚持可持续发展，对城市的空间发展进行科学规划。
“城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”问题恶化，这给我们很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，坚持可持续发展，不能让“城中村””在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。“城中村”是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中。
“城中村”改造，是一项大工程，是造福子孙后代对大事。一是有利于改善人居环境，消除安全隐患；二是有利于完善城市功能，提升城市现代化形象；三是有利于消除城乡二元管理体制，推进城市社会综合改革；四是有利于提升城市生态文明建设水平。
（责任编辑：王兰爽）