汪付荣
（九江学院，江西 九江 332005）
摘 要：目前，土地出让金在我国国民经济中的影响越来越大，一方面，地方放财政收入严重依赖土地出让收入，另一方面，地方财政土地出让金收支管理乱象丛生，从而影响房价居高不下，加剧社会矛盾，增加了社会运行的风险隐患。本文首先介绍了我国土地出让金管理中存在的问题，分析了其存在问题的原因，并针对我国的实际提出了改善建议。
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关键词 ：土地出让金；出让金收支；预算管理；建议
中图分类号：F812.3文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0062-0２
收稿日期：2014-10-22
作者简介：汪付荣（1981-），汉族，女，湖北省枣阳市人，本科 九江学院会计学院讲师，硕士，研究方向：会计学 金融学。
2014年政府工作报告提出：“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。”8月中旬开始，审计署开展了全国性审计工作，对2008年至2013年土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计，至此土地出让金成为外界关注的焦点。
一、我国土地出让金管理现状及问题
1.土地出让金收入总量大，增长迅速。
国土资源部发布的2013年有关统计数据显示，2013年土地出让收入总金额达4.1万亿元，再次刷新历史纪录，同比增长44.6%，占到地方政府性基金收入的86%。这一比例在 2001年仅为16.6%。全国政协委员、审计署副审计长董大胜在2014年初接受《经济参考报》记者采访时说：“土地出让金这些年成为地方政府很重要的收入来源，几乎占到地方收入的一半左右。”土地出让金收入大幅增长，远高于同期地方财政收入的增长幅度，改变了地方政府公共收支体系，严重侵害了税收作为政府财政收入的主导地位。然而，土地属于不可再生的稀缺资源，地方政府这种“借地生财”的短期行为必然导致“寅吃卯粮”现象的出现。同时，由于外生因素影响以及自身周期的变动，土地市场行情波动较大，“借地生财”长期也难以为继。
2.土地出让金收支管理乱象多，造成国有资产流失。
按照2006年国务院通过的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称《通知》）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。然而，许多地方在实际执行过程中并未严格执行。主要表现在：按照有关规定经营性用地和工业用地在出让前收取的土地保证金要存入土地出让金保证金专户，然后转入国库，但是在土地出让中标后土地出让金很难按照规定及时缴入国库；地方政府为了平衡财政预算，人为地压缩财政预算收入和预算支出，在财政预算外设立土地出让金过渡账户，没有按规定缴入国库。另外，按照《通知》规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收。……对未按合同约定足额缴纳土地出让收入的，国土资源部门不予核发国有土地使用权证书。”但是实际工作中，欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重。地方政府为追求经济发展发展，招商引资甚至不惜“以地换项目、以地换路”，使土地出让金“体外循环”，失去财政监督，造成国有资产流失。大量的土地出让金支出不透明，支出结构缺少统筹规划，用于支农和保障性住房的支出比例较低，加剧了城乡二元结构分化。
3.大量土地无序出让，造成土地资源浪费严重。
多卖地可使地方政府增加财政收入，因此地方政府热衷于卖地招商引资，土地不仅成了用地商竞相争夺的资源，也成了政府吸引外来投资的资本。地方政府大量审批土地获得收入，开发商大量圈地，土地大量被浪费和闲置。经常在城市郊区看到优质的耕地被开发商或者企业圈起来，但是由于资金问题没有开发，里边杂草丛生，造成土地资源严重浪费。即使房地产开发商开发了大量楼盘，需求已经满足的情况下，楼盘的闲置率居高不下，内蒙古鄂尔多斯市、云南昆明呈贡“鬼城”的报道经常见诸于报端，资源浪费严重。
4.土地征收、拆迁、补偿过程中酝酿了尖锐的社会矛盾，影响社会和谐。
从理论上来说，土地收益的分配和使用要考虑到土地所有者和使用者的权益，但是目前的土地出让金收益分配严重违背了了这一理论。目前征地补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分。征地补偿费按土地被征用前的3年平均产值的若干倍来计算，补偿标准过低。甚至出现地方政府卖一亩地收入130多万元，只给农民补偿3万元的情况。土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府所获取，而被征地农民只能得到低额的补偿费，这使得农民与地方政府因征地补偿问题而矛盾突出。对于大多数农民来说，失去土地就等于失去了生活收入来源，即使一些进城务工的农民，由于受自身水平限制，在城市里只能生从事繁重的体力劳动，收入有限。现阶段，我国对被征地农民的补偿大多是采用货币化的方式一次性完成，缺乏对农民生存、生活的长远考虑。只让农民进城上楼，却没有考虑到农民进城后的生计问题，农民为维护自身权益会做出一些不理性的行为，会加剧社会矛盾，影响社会和谐发展。
二、我国土地出让金管理存在问题的原因分析
我国土地出让金管理存在的问题是由多方面原因造成的，归纳起来主要有以下几个方面：
1.分税制和土地出让金收入分配制度是土地出让金管理存在问题的根源。从1994年开始，我国实行分税制改革，一些税源稳定、收入多的税种如关税、消费税等归中央，而一些难以征收的小税种归地方政府，如营业税、契税、印花税等，另外一些由中央和地方政府共享的税种中央拿大头，地方拿小头，比如增值税中央分享75%，地方分享25%，证券交易税，中央与地方各分享50%。地方政府财政收入有限，财政资金紧张在所难免，在财力向上集中的同时，事权却有向下集中的趋势。地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的事权大多分配给下级政府部门，财政支出刚性压力大，财政供养人员多，因此造成财政收入难以支撑相应的事权，地方政府迫切地需要补充财政资金。土地出让金收入、税收以外的费用等形式的收入增长迅速，并成为地方政府财政收入的主要来源。
2.土地出让金管理缺乏规范制度。地方政府随意安排土地出让金收支是由土地出让金管理制度的缺失引起的。从上世纪八十年代末我国实施土地出让制度以来，关于土地出让金的管理规章制度一直处于空白状态，2006年底国务院办公厅下发的《通知》才改善了这种局面。但是现有的土地出让金管理办法给地方政府预留了较大的操作空间，造成土地出让金使用不合理。首先，土地出让金使用范围和结构没有制度保障。国务院下发的《通知》规定了土地出让金收入的使用范围，但是并未规定各项支出所占比例，因此，地方政府在土地出让金支出中，对各种可以产生“效益”的城市建设支出比例大，而对失地农民的补偿、农村基础设施改善等支农项目支出不足。其次，对土地出让金的使用缺乏合理规划。土地出让金是土地在未来40年-70年的租金，而地方政府每年对收取的土地出让金使用时，不能进行长期、合理规划使用，而是过度使用当期土地出让金收入，而对未来的财政支出需求只寄希望于继续扩大土地出让金收入，继续扩大卖地，造成耕地面积减少。
3.土地出让金收益分配机制不合理。我国的土地出让金收益应该在所有者和使用者之间分配，主要用于征地拆迁补偿、土地开发支出、支农支出、城市建设支出等方面。但是在土地出让金实际使用过程中，收益分配非常不合理。一方面中央政府对土地的收益基本都留归地方政府所有，只是在土地收益中统筹部分资金用于土地的开发利用，所有者的用益物权的权能没有充分体现。另一方面，地方政府为打造政绩，将大量的是资金用于政绩工程上，而分配给被征地农民的收益很少。收益分配机制不合理，在拆迁过程中又实行强征强拆，所以会激化社会矛盾，影响社会和谐。
三、完善我国土地出让金管理的建议
1.改革土地出让金制度，合理划分中央和地方的财权和事权。目前我国的行政管理过程中财权和事权不均衡造成地方政府想方设法增加财政收入，要改变这种状况，建议考虑地方政府履行职务的需要，增加地方政府在财政资金分配的比重，减轻地方财政资金匮乏的压力，降低地方政府对土地出让金的过度依赖。另外可以考虑改变土地出让金一次性收取的制度，可以将土地出让金分批分次收取，降低当届政府过度获取土地出让金收益的机会，实现经济可持续发展。
2.加强对土地出让金收支的预算管理，统筹安排各项支出。地方政府严格执行预算管理制度，确保土地出让金收支按规定执行。城市规划部门根据城市发展需要提出年度用地规划，国土资源部门根据城市发展要求和年度政府对固定资产的投资计划，合理规划全年各类土地用地需求，避免过度审批土地，造成资源浪费。土地出让金的收支严格按照预算执行，杜绝欠缴、漏缴土地出让金的现象发生；合理分配土地出让金，明确规定各项用途的支出结构和比例，并建立支出公示机制，确保惠及民生的项目资金到位，保障被征地农民的切身利益。
3.规范土地出让行为，完善土地出让金管理规章制度。我国关于土地出让金管理的规章制度只有《土地管理法》和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，缺乏有效的制度保障，应该用战略的眼光规范土地出让金的收支管理，完善有关的法律法规，确保土地出让金合理使用。
4.加强审查与监督，确保土地出让金有序运行。高效严密的审查与监督制度是确保土地出让金收支管理机制有效运行的保障。为规范土地出让金收支管理，建议成立由独立专家组成的审计小组定期对各地的土地出让金收支进行独立审计，并将审计结果对外公布，审计结果要计入当年地方政府年终考核成绩，提高地方政府领导的重视程度。继续完善土地出让招投标和挂牌制度，保证操作的规范和透明度，杜绝腐败滋生。明确财政部和人民银行对土地出让金收支的监督职能，确保土地出让金收入缴入国库。建立土地出让金支配违规处罚机制，确保被征地农民的补偿、补助和其他权利的实现，缩小城乡二元差距。
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（责任编辑：陈丽敏）