裴 胜
（镇江市中小企业服务中心，江苏 镇江 212001）
摘 要：中小企业在国民经济以及社会各个领域起到了越来越重要的作用，已经成为经济发展、增加就业、转型升级、科技创新和建设和谐社会的主要力量。从建设资金、部门定位、建设均衡等三个分析中小企业服务体系建设中存在的问题；通过对江苏省的中小企业服务现状的调查分析，并借鉴国内外成功的经验，以服务型政府的角度出发来提高对中小企业服务水平为突破口，提出从行政机构、政策牵引、资金扶持和舆论导向等完善中小企业服务体系建设。
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关键词 ：政府；中小企业；服务体系
中图分类号：F426 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0179-05
收稿日期：2014-11-10
作者简介：裴胜（1969-），男，江苏金坛人，高级经济师，副主任，从事经济学研究。
工业和信息化部2011年下发的《“十二五”中小企业成长规划》中公布的数据显示，至2010年底，全国工商登记注册中小企业超过1100万家，个体工商户超过3400万个。其数量占中国企业总数的99%以上，创造了60%以上的中国国内生产总值，58.9%的销售额，46.2%的税收，62.3%的出口总额，65%的专利技术，75%的技术创新，85%的新产品，以及90%以上的就业机会，90%以上的全国零售网点都来自中小企业。由此可见，中小企业对于国民经济和社会发展的作用非常巨大，是社会稳定的基石、国家经济增长的重要保障、平衡区域经济结构的重要杠杆，同时也是转型升级和技术创新的主导力量，是确保经济运行稳定、维护市场竞争活力、保障充分就业、改善民生的前提和条件。但中小企业自从诞生之日起，就在社会资源配置等方面处于非常明显的弱势地位（相对大企业而言），在发展过程中存在不少阻力，有自身内在的因素，也有外在的原因，正如赫瑞格尔指出，小企业自身不可能同时承担起提高技术水平，寻找新的销售市场，培训具备高级技能的工程师和技术工人，筹集发展基金等多项任务。
中国的中小企业普遍短命，一直是各级政府部门的切肤之痛，也是业界普遍关注的焦点问题。2008年花旗报告指出中国中小企业平均寿命为2.9年，之后民建中央发布的研究报告显示平均寿命为3.7年，2011年永安信基金再次把平均寿命锁定至2.9年，而欧洲和日本中小企业的平均寿命为12.5年，美国为8.2年，不难看出，我国中小企业的生存年限实在是太短了。当前中小企业面临的主要困难有：一是融资担保难；二是用工难，用工贵；三是用地难；四是中小企业税负沉重；五是企业及老板自身素质不高，法律意识淡漠，思维陈旧，小富即安思想比较突出。造成中小企业陷入困局的原因绝对不是单因素的，而是多重不利因素叠加的结果，许多不利因素都是互为因果，负面效应滚雪球般被放大，从而形成阻碍企业成长的“连环扣”。
这些不利因素仅仅依靠市场和中小企业自身，是无法克服的，必须要政府通过多种形式的扶持和服务，完善和优化中小企业服务体系，明确中小企业转型发展的导向，推动中小企业实现可持续发展。由于种种原因，当前，中小企业服务模式落后、服务模块缺乏针对性，服务效果还不能令广大中小企业满意。
一、中小企业服务体系建设存在的问题
自1999年党的十五届四中全会提出培育中小企业服务体系至今，通过顶层设计和大力扶持，中国中小企业服务体系政策环境逐步完善，基本框架初步形成，服务领域不断拓展，服务内容不断丰富，服务手段不断创新。从国家到地方，中小企业服务体系发展虽然成绩卓著，但还存在着很多的欠缺和不足，网络覆盖不完整、结构欠合理，服务机构“散、小、弱”，服务手段过于简单，服务内容与实际需要脱节等问题，难以满足中小企业的现实需要，更难以适应中小企业转型发展的迫切要求。
1.各级政府建设资金投入不足，投入机制落后
在中央层面，虽然设立了专项建设扶持资金，但其占比较低。在地方层面，很多地区还未真正建立有效的投入机制，未将建设资金纳入本级财政预算。经营性的服务收入，一般难以保障服务机构的正常运营，进而制约了服务机构的发展和服务质量提升。尤其是在中小企业担保业务风险补偿以及省辖市以下中小企业核心服务机构上的投入明显不足。根据2013年最新调研资料显示，在全省13家市级中小企业服务（发展）中心中，开办资金（注册资本）最多的3亿元（泰州市中小企业发展中心），最少的仅5万元（连云港市中小企业发展中心），开办资金（注册资本）在100万元以下的8家，占全部的61.5%；其中3家全额拨款事业单位，3家差额拨款事业单位（其中盐城市中小企业服务中心在经费上相当于全额拨款事业单位），2家自收自支事业单位（其中连云港市中小企业发展中心还没有人员编制），5家民办非企业。全额拨款和差额拨款的服务机构仅占全部服务机构的46.2%；办公场地面积最大的3600M2（苏州市中小企业服务中心），无独立办公场地2家（连云港市中小企业发展中心，泰州市中小企业发展中心）。在政府扶持资金的投入上，第三方评价（监督）体系不健全，无法保证政策资源配置合理，“四两拨千斤”的扶持作用不断弱化，一些服务机构利用这些漏洞多头套取政府资金。
2.中小企业管理部门定位不明确，缺乏统一的协调机制
中小企业管理部门失位、缺位、越位、错位现象比较突出，缺乏统一的协调机制，政策资源和公共服务资源缺乏必要的整合机制，中小企业服务体系的监督机制缺失。例如：中小企业综合管理部门设置上，国家工信部中小企业司是最高的管理机关；一般来说，在省一级都是省经信委（中小局）；在省辖市一级，都是市经信委（中小局），单独设立中小局的很少；到了辖市区一级，发改和经信合并成一个部门，中小企业局则几乎完全退出了政府部门序列。无论是省还是市级的经信委承担的各级各项考核指标都很多，如市一级的经信委承担了工业投资、工业用电、单位能耗占GDP比重、每千人互联网用户数、软件服务业销售收入等等指标才是领导首先考虑的。因此，这样的设置，中小企业的管理和服务只能是作为“鸡肋”。
各级中小局作为综合管理部门的协调能力非常有限，而各部门之间缺乏有效沟通。这也是各级和各种扶持中小企业政策〔一般都是由中小司（局）制定，涵盖几乎所有的职能部门和涉及中小企业的各个方面〕可操作性差，执行不到位的主要原因。尽管国务院已经再三发文，提出要求，但各级统计部门仍然没有建立起有效的中小微企业统计监测工作机制，尤其是规模以下的中小微企业状况都是凭感觉、靠估计。主要原因还是经费和人员都严重不足。统计体系不健全，对目前中小微企业的整体状况了解不深、不透，使政府部门对中小微企业的指导和服务存在盲区，无法制定出相应的政策和措施，缺少针对性和可操作性，而一些国家和省的政策无法落实和实施到位，这恰巧也是中小企业“诟病”政府的主要原因。必要的监督机制长期缺失，中小企业服务体系建设的现状，服务的效果，国家、省、市政府投入的扶持资金的去向等等，都还只是各部门总结描述，各级政府、中小企业主管部门都还是停留在文件上的监管。
3.服务体系建设不均衡，没有凸显出服务的作用和效果
服务体系建设与我国的经济建设相辅相成，也存在地区的不平衡现象。相比于东部沿海发达地区，中西部许多欠发达地区服务体系建设相对落后。以信用担保为例，受地方政府财力（政府出资和控股的担保机构）以及各地经济发展水平等方面的影响，经济较为发达的地区，担保机构也相对集中，仅浙江、江苏两省担保机构数量占全国的12%以上，其服务中小企业的平均户数和担保额也远高于欠发达地区的担保机构。
目前省和市两级网络已经基本健全，但从辖市区开始，在机构设置上尚不完善，大多为几块牌子、一套班子，服务功能相对单一，对于服务体系所需要的上下贯通、各级联动、扩大覆盖产生了很大的制约。省级、市级、辖市区级直到乡镇服务（发展）中心均为平行机构设置，缺少上下关联。
我市7个辖市区中设立服务中心的6个（还有一个因为人员和编制一直没有独立，所以二个职能部门兴趣都不大），均在职能部门里挂牌，人员全部由行政人员兼任；乡镇一级则全部在经服中心挂牌，人员也由经服中心人员兼任。（组织机构设置如下图所示）
根据2013年的调研资料显示，全省13个市均成立了市级中小企业服务（发展）中心中，成立时间最早的是徐州市中小企业服务中心（1995年），时间最短的是南通市中小企业（民营经济）发展服务中心（2008年6月）；真正独立运作的仅6家，其他都是依附于政府部门，配合行使行政职能。工作人员最多的23人（常州市中小企业发展促中心，独立运作），最少的1人（连云港市中小企业发展中心，在连云港经信委挂牌）。这样的机构设置和人员配备，服务作用和效果也是可想而知了。四是国有中小企业服务机构缺少整合资源、搭建平台的抓手，服务桥梁作用尚未得到足够重视。各级核心服务机构未真正起到核心的作用，核心服务能力欠缺。政府扶持的社会性服务机构因为种种原因还没有充分发挥应有的作用。大多数非营利性组织、行业协会、商会的工作人员来自政府机构，并沿用行政机构的方法进行运作，行政色彩较浓，服务意识薄弱，服务效果欠缺。
4.中小企业服务市场准入，服务机构考核、评价机制和标准还未形成成熟的体系
目前，国家、省、市对各类政策资源（扶持资金）使用效果和中小企业服务机构的服务业绩都已经建立了一定的绩效考评机制。金融、担保以及一些中介服务机构等服务市场由行业主管部门已经建立了准入和考核机制，同时也有一些服务项目如培训等在服务市场准入、考核未建立相关体系，缺少统一的准入和考核管理机制是造成目前中小企业服务市场混乱，服务机构良莠不齐、鱼目混珠的主要因素。目前，一般由各级中小企业管理部门来引导和推进中小企业服务体系建设，但由于职能所限，无法统一评价标准，难以甄别服务质量，导致一些机构服务不规范、无序竞争、良莠不齐的状况在服务市场中长期存在，无法有效地支撑中小企业的发展，但又缺少制约这些不规范服务机构的职能和手段。
5.服务机构缺少长远发展规划，服务模式落后，服务手段单一，服务效果较差
国有服务机构一般都是由上级政府来制定发展规划，而社会化服务机构尤其是以盈利为主的服务机构普遍缺乏长远的发展规划。目前的服务依然是以点对点的实体服务为主，服务效果无法真正满足中小企业的实际需要。服务机构信息化水平普遍不高，信息化手段运用有限，对企业的信息化推动严重不足。根据2013年最新调研资料显示，在全省13家市级中小企业服务（发展）中心中，服务网站独立的4家，依托政府网的8家，无网站1家。以行政服务为主还是目前服务机构网站的主流，线上和线下服务有机融合，互为补充还只是停留在口头上。以中小企业接触最多的融资担保为例，目前我市所有的商业银行、小贷公司和担保机构均未能实现在线申请和答复（接受或者拒绝），中小微企业每次融资担保都需要来回很多趟，很多最后还是被拒绝了。
6.国有服务机构仍然是高高在上，服务信息严重不对称
虽然从2007年开始，外资银行涌入中国，国有商业银行也大都进行了改制，但对中小企业“嫌贫爱富”的价值取向一直未作根本改变，对于核心竞争力之一的服务质量，始终不见明显提升。因为体制的原因，中小企业服务在我国发展的历史还不长，因此信息不对称的现象还比较突出。掌握政策信息源的政府部门还没有能够真正转变职能，国有服务机构依然仰着“高傲”的头颅，处于被动接受的中小企业还是习惯性的“低声下气”。“会哭的孩子有奶吃”，但这样的中小企业毕竟是少数，更多的中小企业无法接受到来自政府和国有服务机构的信息。我国的中小企业数量庞大，而服务机构数量偏少，尤其是一些提供特殊服务（如上市咨询，投资服务）的专业服务机构数量更少，也是造成服务机构与中小企业之间信息不对称的主要因素。
二、国内外中小企业服务体系的经验比较分析
1.国外中小企业服务体系建设的经验
首先是机构设置比较完善，美国专门设立小企业局，并由小企业局、州政府、私人机构、教育界共同建立小企业发展中心，并设立了57个州中心、960个分中心和地区办公室，组成一个“全方位”服务网络体系；德国在经济技术部下设立了中小企业局，并在各州设有分局，专门负责中小企业的相关事务，德国的联邦卡特尔局、国家托拉斯局承担限制垄断及保护中小企业的职责；意大利政府设有专门的组织机构管理中小企业，各地都设有中小企业的相关管理组织，为了增强中小企业的国际化经营能力，意大利政府还成立了促进中小企业产品和劳务出口的服务机构；韩国专门成立中小企业厅，并由大韩贸易投资振兴公社，韩国中小企业振兴财团（非营利性政府机构）等专门机构为中小企业提供支持和帮助。
其次是政策扶持针对性强，加拿大政府紧紧围绕解决资金问题，在鼓励民间投资创办中小企业、推动技术创新、扩大就业机会、促进出口等方面采取了政府资助、免费服务、政策担保、税收减让等扶持政策推进中小企业成长；英国工党政府实施的宏观经济政策，将刺激小企业的创立和发展作为一个带有根本性的基点，在公司税和所得税、商业债务支付、监管等方面采取了一系列的扶持政策措施，并向小企业提供各种具体的、实际的财政扶持；德国联邦政府，每年在财政预算中安排专项资金用于补贴中小企业培训、咨询、参展和提供创业贷款担保。
2.国内中小企业服务体系建设状况
机构设置方面，国有服务机构自上而下的设置已经基本到位，但定位不明确。除部分财政全额拨款的事业单位外，还有差额拨款和自收自支的事业单位，民办非企业机构等。由于缺乏对于该类机构（除全额拨款的事业单位）的定位标准，导致人员编制、资金投入、纳税责任均不明确。这些机构在为当地中小企业提供服务的同时，自己还需承担工作人员的工资并或多或少地缴纳各种税赋。社会化服务机构几乎已经覆盖到了社会的每个角落，但缺乏有效的引导和监管。
政策扶植方面，中央财政预算设立了中小企业科目，国家、省、市、辖市区几乎都设立了中小企业服务体系发展专项补助资金，并要求获得专项扶持资金的的服务机构开展创业辅导、培训和信用等服务。各级财政对信用担保机构（主要是公司制的）采用了免征营业税和补贴担保收入等扶持政策。财政扶持政策突出了重点服务领域的导向，推进了服务支持系统的初步形成。
中小企业发展及服务的理论方面，雍传正、梅强、刘晓松等专家学者不同的角度企业注重内部挖潜、建立现代企业制度、提升信息化水平等解决方案；居占杰认为中小企业由于其自身的特点，在市场竞争中处于不利地位，中小企业的发展需要政府的大力支持，政府应该在立法、管理、融资和税收等方面加大扶持力度，为中小企业的发展创造良好的条件。
3.比较分析
目前我国中小企业服务体系已经初步建立，但对中国国情（经济形势）、行政体制、地域（经济区域）等个性化因素的考虑不够，将中小企业发展和服务体系建设进行有机结合的研究极少。从政府的角度提出完善中小企业服务体系建设的方案，有很多实务操作方案有待商榷，因为种种原因，许多方案创新性不够，针对性不强，可操作性不大，更有一批方案和文件根本没有实施到位的可能。
三、提高中小企业服务水平的对策和建议
根据我国的国情，并参照西方发达国家发展中小企业的经验，政府的主导作用只能加强，而不能削弱。政府必须将转变行政职能，加快服务型政府建设，真正把建设和完善中小企业服务体系放在特别重要的位置上，采取强有力措施，为促进中小企业健康可持续发展营造良好的环境，进一步减轻中小企业发展的压力和负担。
目前需要政府采取以下一些措施来提高对中小企业服务的水平：
1.行政机构改革
像美、日等发达国家分别设立有中小企业管理局和中小企业厅，作为政府管理和服务中小企业的专司机构，而我国目前仅在国家工信部内设置了中小企业司（职责：承担中小企业发展的宏观指导，会同有关方面拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施；促进对外交流合作，推动建立完善服务体系，协调解决有关重大问题）。故建议将中小企业司升格为国家中小企业局，各省（直辖市、自治区）和地级市的中小企业局独立运作（目前大多数都挂牌设在经济和信息化委员会内），配备专人和经费。这样可以赋予中小企业局更大的协调和服务能力。建立国家、省、市和辖市区中小企业服务（发展）中心体系（如能覆盖至乡镇、街道、园区则更佳），并形成上下级关系，上级机构具有管理、监督、考核和指导的职能；明确各级服务（发展）中心的责、权、利，进一步凸显政府服务机构的核心职能，丰富和完善整合服务资源的手段。因为行政体制的原因，乡镇、街道、园区的经济服务中心可能无法另设，但可以明确专人负责，并保障服务经费。通过中小企业服务（发展）中心体系建设，并赋予各级服务（发展）中心一定的监管权，可以有效地建立服务体系的监督机制，弥补中小企业管理部门的短板。
2.政策牵引
首先各级政府需要创新手段加强对政策导向性的宣传，引导相关的中小企业和服务机构按照国家政策导向进行产业结构调整，实施信息化和服务升级等。其次国家、省、市各级政府出台的相关政策已经很多，扶持中小企业发展的导向也非常明确，但由于可操作性不强，多方协调机制未能有效建立，信息不对称等因素导致政策真正“落地”的不多，相当一批政策目前还是仅仅停留在文件上。各级中小企业主管部门要先清理和归并整合原有政策，精炼出能够执行到位的政策，然后再进行补充完善，创新思路制定新的切实可行的政策，真正让政策起到引导和扶持的作用。如国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号），省政府《关于进一步促进中小企业发展的实施意见》（苏政发〔2010〕90号），《关于改善中小企业经营环境的政策意见》（苏政发[2011]153号），市政府《关于进一步促进中小企业发展的实施意见》（镇政发〔2009〕113号），这些文件的落实情况和执行情况到底怎样，需要各级中小企业管理部门静下心来调查研究，促进既有政策“落地生根”。再次，在中小企业进园区等系列具体问题上需要各级政府创新作为，放宽考核指标，降低门槛，从有利于中小企业发展出发，真正体现政府集聚发展的政策导向。
其次以政策为驱动，通过完善服务体系建设，进一步强化国有中小企业服务机构的核心作用，不断提升核心服务能力，以中小企业需求为导向打造核心服务项目，延伸服务链，逐步培育服务品牌。继续优化公共服务平台（含公共技术服务平台）的扶持政策，不断提升公共服务能力，大力开发共性服务（产品），运用信息化手段向中小企业推送政务和商务信息，不断增大中小企业信息的覆盖范围，提高信息的时效性，改善目前信息不对称的局面。应尽早制定相关政策，建立由各级中小企业主管部门牵头，国有中小企业服务机构具体实施的中小企业服务机构的准入、评估、退出机制，改变目前鱼龙混杂的局面。进一步完善目前资源整合机制，国有服务机构与社会服务机构（含行业协会和其他中介机构）紧密合作，通过联合、加盟、合资等方式，广泛开展针对中小企业需求的专业服务，实现服务协同，资源共享，互利共赢的良性发展环境。
3.资金扶持
近年来，各级政府几乎每年都在不断增加对中小企业的扶持资金投入，但是对于我国数量庞大的中小企业来说，仍然是杯水车薪。再加上被各种名目挤占，真正用于中小企业的扶持资金数量严重不足。所以，进一步增加各级财政的服务体系建设专项资金规模，创新投入方式已成为各级政府的当务之急。（1）完善各地服务体系建设的投入机制，将中小企业服务体系建设扶持资金纳入本级财政预算，确保服务体系的正常运转，促进各类服务业务的顺利开展。（2）建立完善财政补助和奖励机制，通过资金补助、资质认定、服务奖励、购买服务和产品等多种方式，推动优质服务机构快速发展，并引导和吸纳更多的社会化服务机构为中小企业提供服务。如加大对担保机构的补贴力度，完善政府资金投入，建立常态化的资本金补充机制和信用担保的补偿机制，才能有效降低中小企业的融资（担保）成本，缓解中小企业融资（担保）难；加大为中小企业提供服务补贴（政府向服务机构或行业协会等购买服务）的数额，使更多的中小企业能够通过服务机构的服务获取信息，提升素质。（3）要制定切实可行的扶持资金申请、发放和考核办法，并严格执行。通过国有中小企业服务机构或者第三方中介机构发放并跟踪资金流向。由中小企业主管部门、财政部门以及监察局和其他相关部门成立监督考评组，考核资金的实际使用效果，对于骗取资金的行为予以严厉打击，尤其是对于服务机构（平台）骗取、截留扶持资金的行为，必须绳之以法。
4.舆论导向
强化正确宣传舆论导向，充分发挥主流媒体作用，进一步明确中小企业服务体系建设的重要性，加大中小企业服务的宣传报道，使广大中小企业能主动使用服务，为推动全民（二次）创业、中小企业转型升级营造良好氛围。
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（责任编辑：赵蕾）