汪加玲
（宁波沃弗圣龙环境技术有限公司，浙江 宁波 315000）
摘 要：本文分析了中国财政分权背景下地方融资平台兴起，指出要辩证看待地方融资平台，并在此基础上提出用分权再改革治理地方融资平台的建议。
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关键词 ：财政分权；地方融资
中图分类号：F235文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）10-0107-02
收稿日期：2015-03-15
作者简介：汪加玲（1976-），男，汉族，本科学历，现供职于宁波沃弗圣龙环境技术有限公司任财务总监，中级会计师职称，经济学学士；研究方向为企业财务。
据不完全统计，全国范围政府投资平台的数量至少达到8000多个，其中约5000个是在金融危机爆发及中央将宏观政策取向为积极的财政政策和适度宽松的货币政策方后成立的，地方投资平台总债务额超过7万亿，绝大部分为银行贷款。
一、分权背景下地方融资平台兴起
地方政府融资平台的出现和发展其实根源于1994年以来实行的“分税制”财政管理体制没有妥善好处理中央与地方政府的利益分配格局。各级地方政府在推进城市化和工业化的进程中，对财政支出的需求远远超过了地方政府可支配的财力，比较普遍的形成了地方经济发展城市公共基础设施等地方性公共品需要大量资金与政府可投入资金短缺的突出矛盾。图（1）很好地描述了地方政府在发展经济过程中的困局。在预算内地方财政入不敷出而又不能列赤字财政和举借债务的情况下，地方政府的选择无非就是多争取中央转移支付和向预算外融资。而目前中央政府对地方政府的转移支付多为专项转移支付，要求给出一定的配套资金对财力原本不够的地方政府来说是一个很大的挑战，因此地方政府会更加倾向于创建各种地方融资平台来实现财政增收和减支。
地方融资平台的兴起不仅体现在融资规模巨大上，也体现在了融资平台实现方式的多样性上。就我国地方政府目前融资平台实现途径来看，大致可以分为4类：近来社会关注度最高的地方政府债权融资、地方政府股权融资、以BOT为主要模式的地方政府项目融资和以备受责难的“土地财政”为主要模式的地方政府资源融资。[i]
就地方政府债权融资而言，2009年以来，各地政府名为配合积极财政政策和宽松的货币政策的贯彻落实，而是为各地方政府为争取发展资金而展开的又一场财政竞争和GDP竞争，地方融资平台建设一路“高歌猛进”。
地方政府另一重要融资渠道则是“土地财政”。“土地财政”向来有“第二财政”之名，图2展示了2001—2009年土地出让金收入及其与地方财政收入之比，除了2008年受金融危机冲击而略有下降之外，两者在其他年份都呈现了快速增长的趋势。土地出让金收入与地方财政收入之比的逐年上升表明地方政府越来越依赖于土地出让金的收入，如果突然间土地出让金的收入急剧下降很可能对地方政府的正常运转造成冲击，更不必说提高高质量的地方性公共服务了。实际上，土地出让金只是“土地财政收入”中一部分，如果以更大统计口径来衡量土地财政规模的话，地方政府对土地财政的依赖程度会更大。
分权背景下地方融资平台兴起的另一个重要原因则是地方政府领导人“经济人”的利益动机。在目前不当的官员晋升激励机制下，地方政府领导人一方面为了升迁而刻意追求GDP的地方财政竞争使得原本可以成为财政收入的资金作为税收抵免和税收优惠而从政府口袋里流失，另一方面地方官员又会迎合“选民”的需求而增加地方性公共品的供给，不断增加和完善的城市基础设施建设就是一个很好的例子。这“一增一减”促使地方政府为缓解财政困境而另觅出路——创建地方融资平台向社会融资。加之中国的地方官员都有任期限制，地方官员在任职期间加紧投资，通过高增长来获得晋升的机会，但高增长的背后是巨大的融资风险。
二、辩证看待地方融资平台
地方融资平台的兴起是现行财政管理体制下的必然产物，体现了对不合理分配格局的修正的一面，我们不能否认这种纠偏对经济社会发展的积极影响。在讲到地方融资平台的积极作用的时候，人们一般会想到其在应对金融危机拉时动内需保就业、促进国民经济企稳回升的作用。从一个长远的发展角度来看，地方政府融资平台在工业化和城镇化的过程中起了十分重要的作用。下面就通过地方融资平台提供公共品的影响经济发展的微观机理做一简要分析。[ii]
在只有公共投资和私人投资相结合的情况下才能生产出一定量的社会产品时[iii]，通过融资平台增加作为中间投入品的公共品可以促进生产的发展。
在分权背景下，地方政府负责提供地方性公共品，但由于财力有限，作为私人生产的中间投入品的生产性地方公共品供给水平在G0，假设生产私人品的国有企业1在自有资金额I10下充分利用了公共品，有等产量曲线q1；而民间的私人部门2由于对未来经济发展前景不太乐观或为规避风险没有完全将自有资金I20全部投入生产中，只是在G0的公共品水平下选择了投入I21，有等产量曲线q1。此时存在的资源的闲置浪费。如果政府通过建立融资平台将民间私人部门2的部分闲置资金△I2集中起来用来提供地方性公共品，而在监管不力政府资金使用不透明的情况部分流向了国有企业被用于生产私人品。此时生产性地方公共品供给水平上升到了G1，国有企业的投入资金为I11（I11=I10+△I21），其等产量曲线上移到了q1’；而民间投资由于政府积极性政策导向而增强了私人部门对经济发展的预期，愿意将实际投资水平增加到I21，并充分利用地方性公共品使等产量曲线上移到q2’。从中我们可以看出，地方融资平台其实可以很好地发挥整合社会闲置资源、提高资源使用效率的作用。
当然，目前地方融资平台“井喷式”地发展不可避免的存在潜在财政风险和金融风险，有其不利的一面。[iv]地方融资平台很多采取的是财政出具承诺函、财政兜底的担保形式直接构成了潜在的政府隐性债务，如果通过融资平台建立的项目收益不稳定而导致不能及时还本付息，或者融资平台本来就是用于非营利性的基础设施项目不能从该项目获得直接的政府收入，隐性财政风险有显性化甚至爆发债务危机的风险，虽然在中国导致地方政府破产倒台的可能性不大，但也足以危及中国经济的安全和社会的和谐稳定。
三、用分权再改革治理地方融资平台
为防范地方融资平台过度发展可能产生的系统性风险带来的危害，我们不能任之盲目发展，为此有人给出应对风险的各种措施，如王修华和刘灿（2010）从公司治理的角度给出了相关4点政策建议：全面整合重组，推进“城投公司”向“特定目的公司”转变、强化法人治理，推进“政府信用”向“公司信用”转变、升级债务管理，推进“隐性负债”向“显性负债”转变、加速市场化进程，推进“单一融资”向“多元化融资”转变。王晓曦（2010）提出要转变政府职能、完善政府债务管理体制、规范运作和强化监管。
上述措施虽然可以在一定程度上缓解地方融资平台不良发展产生的风险，但不是治理该问题的治本之策，诚如杨志勇教授指出的那样，真正治理好地方融资平台问题需要通过财政分权体制改革来解决。“地方融资平台的债务大规模增加与当前我国财政体制有关。财政体制过分集中，地方缺少财力和财权。2009年融资平台建设的重要目标是为积极财政政策提供配套资金。地方债问题的解决最终需要彻底的财政体制改革。”[v]
治理地方政府融资平台需要抓矛盾的主要方面——财政状况最差的是县级政府，政府融资平台数目最多的在县级，融资风险最高的是县级，“中央财政喜气洋洋，地方财政满满当当，县级财政哭爹喊娘”是目前各级政府财政利益分配格局的最好写照。因此，从财政分权改革角度来讲，目前最为迫切的是稳步推进“省直管县”财政管理体制改革，一方面通过发展县域经济来充实县级政府的财政自给能力，另一方面还可以消除“市卡县”“市刮县”诸现象的发生。
四、结语
由于目前我国财政分权管理体制没有妥善好处理中央与地方政府的利益分配格局和在财政竞争和GDP竞争中地方领导人的“经济人”动机，地方融资平台逐渐兴起，并在应对金融危机的过程得到了“井喷式”地发展。这一发展本身并没有什么大的不利之处，但由于融资平台使用的不规范而积聚了一定的风险。再现阶段地方政府财力不够的前提下，我们不能一刀切的使地方融资平台衰退下去，而是通过分权再改革规范融资平台的使用，使之为地方经济发展服务。
注 释：
[1] 地方政府股权融资集中体现在近几年来地方性国有企业的大规模上市，就目前来看，地方政府股权融资和地方政府项目融资并不构成一个重大的问题，因此本文的分析重点是其他两类融资方式。
[2] 现在由于地方融资平台定位不清，存在既提供公共品又提供私人品的情况，一般来说地方融资平台应该以提供准公共品为主。
[3] 这看起来与我们先期的理解有点冲突，但其实私人生产无时不刻在利用公共品进行生产，如利用交通等基础设施、天气预报等准公共品。
[4] 关于地方融资平台可能引发的种种风险已引起有关政府部门和学者的关注，并做了较多的研究，本文只简要叙述一二。
[5] 庞东梅 根除地方融资平台风险须推进财政体制改革《金融 时 报》2010年07月05日。
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参考文献：
[1] 谢子言，《地方融资平台“刮骨排毒”》，《南风窗》，2010年第10期.
[2] 丁世国，《地方融资平台的贡献及缺陷》，《经济研究参考》，2010年第30期.
[3] 陈柳钦，《地方政府融资平台发展重在规范》，《西南金融》，2010年第9期.
[4] 陈少强、吴育新、马忠华，《理性看待地方投融资平台建设》，《中国发展观察》2010年期.
[5] 詹向阳，《辩证看待地方政府融资平台发展》，《中国金融》，2010年第7期.
[6] 刘尚希，《政府投融资平台：被逼出的“旁门左道”？》，《人民论坛》，2010年第1期.
[7] 甄静慧，《问责地方融资平台》，《南风窗》，2010年第7期.
（责任编辑：陈喜辉）