唐旭东
（湖南省常德市环境卫生管理处，湖南常德415000）
摘 要：文中从我国内部控制制度建立的现状说起，根据财政部制定的《行政事业单位内部控制规范（试行）》试建立起事业单位内控制度体系，为事业单位建立、实施与评价内控制度体系提供参考。
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关键词 ：事业单位；内部控制；体系建立；实施与评价
中图分类号：F235文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）19-0255-02
收稿日期：2015-06-10
作者简介：唐旭东（1978.12-女），湖南省常德市人，汉族，会计师，主要研究方向为企事业单位财务管理。
一、引言
近年来，震惊全球的美国的安然事件、世通丑闻将公司治理问题推到了风口浪尖，而继而产生的萨班斯法案让内部控制成为了解决问题的法器。我国党和政府机关为遏制领导干部贪污腐败、堵塞国有资产流失的漏洞和制止虚假会计信息，对内控制度的建立也寄与厚望。
为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范（试行）》自2014年1月1日起施行。
二、事业单位内部控制制度建立现状与建议
（一）事业单位内部控制制度建立现状
我国在正式法规中首先有实际意义的使用内部控制概念是在1986年财政部颁发的《会计基础工作规范》中提到内部会计控制。其实目前国内事业单位内部控制制度已具雏形，但因事业单位原来的惯性思维和建立规范内部控制制度要求起步较晚，单位对内控制度的建立不够重识，有的单位把内部控制与财务控制混为一谈，甚至认为单位的财务制度比较完善可以替代，其实要达到内部控制的目标并不仅仅是财务控制能够做到，目前事业单位内控制度按《规范（试行）》的建立要求与目标还相距甚远。主要从以下六个方面体现：一、建立内部控制的认识不足；二、实施要求不明确；三、衔接机制不全；四、监督力度不够；五、缺乏单位文化建设；六、信息与沟通没有发挥作用。
（二）建立事业单位内部控制制度的建议
事业单位的内部控制有其特点，多部分事业单位在管理上以岗位定职责，考核绩效实现目标管理，而内部控制制度包括的两大块：单位层面内部控制制度和业务层面内部控制制度，笔者认为，是完全可以以岗位职责为框架制定单位层面内部控制制度，搭建内部控制制度框架，以完善单位层面内部控制，结合绩效考核目标管理形成业务层面内部控制制度，将内部控制的基本原理和本单位的实际相结合，在业务层面内部控制中以预算管理为主线，以资金管控为核心，规范业务流程，在流程中对内部控制框架不断优化完善，对相关的制度、措施和程序进行持续调整、改进，使各项制度、措施和程序能够适应新情况、新问题，让单位层面内部控制制度和业务层面内部控制这两块相辅相成，成为一个整体，达到《规范（试行）》的目标和要求，以下将从建立与实施、监督与评价、单位文化三个方面作具体说明。
三、事业单位内部控制制度建立与实施
（一）完善单位层面内部控制
一个事业单位的岗位从上至下一般分五个层级包括：党政一把手、分管领导、中层骨干、基层管理人员、基层工作人员。完善单位层面的内部控制首先建立起以党政一把手负责并担任组长的内部控制建设领导小组，确定分管领导、分管科室单独设置内部控制职能部门或确定内部控制建设和实施工作的牵头部门，充分发挥单位相关科室如：财会、内部审计、纪检监察、基建等相关部门或岗位在内部控制中的作用。建立内部控制的认识不足可以从两方面入手解决。
1.规范决策议事机制
事业单位要规范决策议事机制，避免产生一把手“说了算”和“摸脑壳”决策，建立集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，“三重一大事项”的认定标准应当根据本单位实际情况确定，和决策一经确定不得随意变更，从而有效避开因决策不成熟而造成的资源浪费，发挥内部控制的作用。
2.严格人力资源政策
人力资源政策涉及四个方面，一是相关岗位工作人员的专业胜任能力；二是其应具备的相关职业道德素养；三是不相容岗位的相互牵制；四是轮岗制度和轮岗周期。这四方面严格规范制度并执行，能保证建立内部控制系统的单位环境要求。
（二）以预算管理为主线，以资金管控为核心
单位预算的本质就是来年的收支计划，目前按财政要求，单位每年都需要制定预算，并按预算进度执行各项收支计划，但有的单位的预算计划形同摆设，仅仅是为了应付财政，预算执行没有监控、预算完成没有评价、评价结果的反馈和反馈结果的应用都与预算编制的目标无关，达不到预算管理的要求。事业单位的惯性思维把预算当作财务部门财务人员的事，与其他部门无关，就造成了虚设的状况。实施要求不明确和衔接机制不全的问题可以从预算管理入手解决。
我国事业单位的预算管理制度比较严谨，对于制定、执行和调整都有明确规定。2011年，国库集中支付制度改革进一步深化，加强了对财政资金支付使用全过程的监控，提高了财政资金使用的安全性和规范性，增加了预算执行信息的透明度。政府采购制度对资金范围、采购对象执行模式和程序等都有明确规定。据了解，有很多事业单位有国家或省、市级的行业定额标准，这种标准的数据基本来源自实际工作，并经过反复比对，对工作定量、定员、定费用及材料用量都有明确规定，对预算的编制能发挥其贴近实际工作的作用，达到更好的控制效果。笔者认为要特别注意的是：在制定单位预算时必须将涉及预算收入、支出项目的业务部门纳入其中参与预算的编制工作。在此笔者建议有行业定额标准的事业单位可以使用业务部门的基础工作数据依据行业定额标准进行预算编制，再嵌入固定资产管理制度，辅以国库集中支付制度，四者有机结合，（如无行业定额标准则三者有机结合亦可，）以预算管理为主线，以资金管控为核心，在预算执行的流程中设计进度和目标，并设定奖惩机制，对其进行控制，这样才能充分发挥预算作用，解决内部控制实施要求不明确和衔接机制不全的问题，这样才能在经济活动风险管控中持续发挥内部控制的积极作用。
四、事业单位内部控制制度监督与评价
单位内部控制制度监督与评价是内部控制目标实现的保证，内部控制的监督与评价包括自我评价、内部监督和外部监督，内部控制的自我评价主要是对内部控制设计的有效性和执行有效性。可以依据事业单位内部机构设置的特点分两块进行，一块是财务监督与评价，可以交由单位审计部门执行；一块是制度监督与评价，可以交由单位纪检监察部门执行，并配合外部监督的部门，形成单位内部控制制度内部监督与评价体系。
五、事业单位的文化建设
单位文化是单位在存续的过程中形成的共同思想、作风、价值观念和行为准则。有句话说，“企业要发展，3年靠机遇，5年靠管理，百年则要靠文化”。单位文化建设是一个单位发展的重要标志，是单位创造、发展、改革的推动力，是单位处理资源、管理、人才三者关系的重要手段。它就像一根纽带，把职工和单位的共同愿景紧紧联系在一起，使每个职工产生归属感和荣誉感。事业单位内部控制与企业内部控制的区别不是以经济效益为前提，而是以服务公共为目标来设计和建设内部控制，单位文化的建设则显得尤为重要。
六、结束语
总之，内部控制是衡量一个单位管理的重要标志，是一个单位管理的重要手段。有控则强、失控则弱、无控则乱。目前，单位内控规范暂定位于经济活动的内部控制，我国早期财政部也有意识只提出了内部会计控制，其实，事业单位原有的涉及各方面管理规定很多，但没有形成系统，且各项规定的角度和侧重点不同，造成实务工作分块管理、难成体系，降低了管理效能，所以必须将不同制度相互衔接，才能形成完整的内部控制制度体系。其实，《规范（试行）》的原理和方法可以适用于事业单位所有的业务活动，相信在法规制度越来越完善的不久将来，内部控制将与国际接轨，建立起具有中国特色的内部控制整体框架。
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参考文献：
[1] 审计教育网2006年10月《如何做好事业单位内部控制工作》张贤芳 王晓霞.
[2] 上海证券报2005年7月《现代企业内控制度：概念界定与设计思路》.
（责任编辑：赵媛）