古小刚
（河南财政税务高等专科学校，河南郑州451464）
摘 要：河南民间金融是正式金融的有益补充，但民间金融的无序发展，导致河南地方金融风险不断扩大，影响地方金融秩序稳定和社会稳定；在加上地方金融在我国一行三会的监管体制下的无力或者缺乏监管，所以急需地方政府承担民间金融监管的职责，为地方金融监管提供了合法性证明。
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关键词 ：民间金融；地方金融监管；合法性
中图分类号：F832文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）19-0229-02
收稿日期：2015-06-20
基金项目：河南省政府决策研究招标课题“完善河南省地方金融监管体系研究”，项目编号： 2014337）
作者简介：古小刚（1978-），男，河南武陟人，讲师，研究方向：金融法。
一、民间金融是正式金融的有益补充
民间金融的存在和发展具有某种必然性、合理性。首先，民间金融通过各种人缘、地缘关系较易获得临近的中小企业的信息，因此在向中小企业提供贷款方面具有信息优势，而正规的金融信息获取方式和信贷决策机制使得正规金融部门在向中小企业提供贷款方面处于信息劣势。非正规金融所拥有的信息产生了正外部性，改进了缺乏信息的正规金融部门的信贷配置效率，使得整个信贷市场可以达到最优的市场均衡”。其次，在市场经济制度下，民间信用是不可或缺的市场要素，无论金融制度设计如何使正规金融具有极强的排它性，民间信用不可能因此而自灭，民间融资市场是社会经济发展中重要的要素市场，而应加强引导和在法律保护上加以明确和完善，使其市场作用得到更充分地发挥。这些大量存在的私人金融机构的民间金融行为多通过契约来加以治理，而非专门法律加以规制。民间资本的积聚和强烈的投资意识造就了民间金融的繁荣据统计，比如2009年年末河南省全省居民储蓄存款超过了11207.40亿元，而至2010年年末，全省城乡居民储蓄存款金额为 12883.70亿元。由此可以看出，河南城乡居民的储蓄存款余额以非常快的速度逐年增长，民间资本潜力巨大。但是可供居民选择的投资渠道十分有限，目前我国的存款利率较低，资本市场发育不健全，居民巨大的资金财富与狭窄的投资渠道极不相称。在趋利动机的驱动下，大量民间资金就流入了民间金融市场。中小企业的资金需求为民间金融提供了发展空间。郑州多数中小企业的资金完全来源于自有资金或亲友借款，仅有24% 的中小企业能顺利从银行获得贷款，另有13% 的企业则不得不以民间集资方式获取资金。正规金融遗留下的市场空缺客观上需要民间金融去弥补近年来，我国的金融体系逐步走向商业化，国有银行出于控制风险和降低成本的考虑，倾向于给资金需求规模大、实力强的国有企业提供贷款。而中小企业由于规模小、资产少，抗风险能力弱、负债能力有限等特点，使得中小企业很难从国有商业银行得到所需款项。
二、民间金融的无序扩张，地方金融风险日益加大
我国民间金融的总规模，保守的说法是3万亿元到4万亿元，激进的则说已近10万亿元。河南民间金融也是如此，尽管需求空间很广泛，但是其发展无序混乱，导致地方风险日益加大。
河南民间金融在资金融通过程中，利率形式多样，差异较大。城镇借出利率年息一般在15%～60%，乡村借贷利率年息一般在10%～20%；城镇民间融资金额大，乡村民间融资金额小。城镇借贷较为规范化，一般需要借贷双方签订书面协议，数额较大的还可能以房屋等实物作抵押，而乡村借贷双方一般为本乡本土或亲朋好友，主要是基于相互之间的信任，互助性质居多，一般以口头约定为主。由于民间金融是建立在血缘、地缘、商缘等社会网络和传统型的制度环境中，资金借贷双方较为熟悉，对彼此的资信、收入状况、还款能力等都较了解，所以一般借款手续较为简单，大多不用抵押或担保，基本都是打借条或双方口头约定。民间金融的融资期限较为灵活，最短的5～10天，最长为一年，这也适应了不同融资主体的需要。从行业看，涵盖了制造业、房地产业、商贸餐饮业、农业等。参与主体有企业、行政事业单位、公务员、个体户、私营企业主、农村中的专业经营户等。民间融资以生产性融资为主，主要解决流动资金不足的问题，用于构建固定资产支出、投资新项目的较少。民间金融存在的形式，从无息的互助性民间借贷、有息的民间借贷，到组织化、机构化的典当行、担保公司、投资公司等多种形态。由于民间金融尚处于发展的初级阶段，还存在很多深层次的问题未得到解决。这使得地方金融在未来发展过程中面临巨大挑战。从2005年至2010年6月，非法集资类案件超过1万起，涉案金额1000多亿元，每年约以2000起、集资额200亿元的规模快速增加。2011 年以来在浙江温州、内蒙古鄂尔多斯、江苏常熟等地发生的民间金融风波，从一个侧面反映出现行地方金融监管体系的脆弱性。我国民间金融市场还处于半地下状态，民间金融利率通常是借贷双方之间相互商议确定的。在郑州、安阳、南阳、新乡等地，一些企业为了筹集到资金，竞相抬高利率，目前年利率在本金的50% 以上已是普遍的现象，接连出现崩盘现象。
三、河南地方金融监管缺陷
为弥补中央垂直金融监管体系中的地方金融管理缺失，近年来地方政府金融管理职权有所拓展：（1）由国务院授予地方政府一部分金融管理职权。2004年，国务院将农村信用社管理权下放给省级政府，各省成立信用联社对全省范围的农村信用社实施监督管理；2006年以后，国务院两次下文将地方金融风险处置工作职责交给地方政府；2009年，国务院将融资性担保机构的准入及监管权下放给地方政府，实行“谁审批设立、谁负责监管”；“十二五”规划纲要则提出要“完善地方金融管理体制”；2012年第四次全国金融工作会议提出，将区域性小型金融机构的监管责任交给地方政府。（2）中央监管部门委托地方政府进行部分金融监管。2008 年，银监会、中国人民银行将小额贷款公司的准入和监管交给地方政府；有的证券监管派出机构通过与地方政府签订合作备忘录，将部分金融风险管理职责委托地方政府具体组织实施。（3）地方政府大多成立了金融办（金融服务局）作为地方政府金融管理、服务的专门主体，同时还赋予多个部门承担具体的金融管理职能，如省级信用联社受省政府委托对农村信用社行使管理指导、协调和服务的职能（截至2012年底，全国283个地级以上的城市中设立金融办的有240个，许多县或县级市也成立了金融办）；国资委对同级金融机构行使出资人职能；经贸委负责管理典当行；中小企业局负责管理融资性担保公司。
尽管地方政府的金融管理职能涵盖了从风险处置到地方金融发展、管理地方法人金融机构等多方面，但仍然存在以下问题：
第一，管理重复与监管真空并存。首先是管理重复现象，以农信社为例，根据《银行业监督管理法》规定，农信社由银监部门负责监管，但近年来各地方政府相继成立省联社负责农信社的高管任命、业务监管等。此外，郑州银行、洛阳银行银行等地方商业银行，既受到银监会的全面监管，同时也摆脱不了地方政府的管理和干预。其次是管理真空现象，地方村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性的民间金融机构近年来发展较快，但基本上没有法定的、固定的监管机构，这些民间金融机构对于中央、地方金融管理体制而言都是监管盲区。
第二，地方金融管理目标不一。考虑到地区间的差异性，应允许各地方金融管理目标存在不同，以便地方金融管理工作具有针对性、符合实际性。如上海市确定的管理目标是推进上海国际金融中心建设，北京市的目标则是加强首都金融环境和金融服务体系的升级，浙江和温州则把重心放在推进金融创新以及加强对地方民间金融监管之上。我国“统一金融监管”的大框架、大体制、大前提，地方金融管理的目标可以存异，但更应该求同，应在保障基本目标的基础之上体现地区的差异性特征，以此来契合“中央为主，地方辅助”的集中监管原则。地方金融管理的目标至少应包含：防范地方金融风险、维护地方金融稳定、促进本区域金融改革及发展。
第三，地方金融管理部门权责不对等。就地方金融风险防范而言，金融风险处置工作职责已经交给地方政府，但金融风险信息主要由监管部门地方分支机构掌握，一旦发生地方金融风险，地方政府的金融监管处置能力极为有限。从地方金融发展的权责对等角度而言，地方政府一方面有权推进地方城市商业银行、农信社、村镇银行重组和扩张，但另一方面却并不承担监管责任，监管责任仍归于中央金融管理部门。
第四，地方金融管理部门职能定位存在偏差。目前，地方金融管理部门普遍存在所有者、监管者职能混淆问题，如授权管理地方农村信用合作社的省级信用联社，既是政府管理平台，又是金融经营实体，集所有者与监管者的权力于一身，降低了监管的有效性和独立性。还有一些地方政府直属的金融办将地方金融国资所有者职能和监管者职能集于一身，使得地方金融监管的独立性与专业性大大降低。
第五，地方金融监管法律制度缺失。近年来我国民间金融快速发展，国务院、银监会、中国人民银行等中央管理部门适时出台了一些行政法规规章，地方政府也出台了一些地方性法规、规章，但总体而言，我国地方金融管理法律制度供给仍然欠缺，难以适应民间金融高速发展的需要。我国尚未出台有关地方金融管理的相关法律，行政法规和地方性法规也少得可怜，大多以国务院部门规章和地方政府规章以及地方政府规范性法律文件的形式存在，法律位阶低以致各个地方的金融管理工作各自为政。现有地方金融管理法律制度缺乏系统性，虽然规范性法律文件数量庞大，光是浙江和温州就有多达30余件，但总体而言杂乱无章，缺乏系统性和逻辑性。
第六，地方监管授权立法欠缺。我国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法等金融业基本法律中没有地方金融管理职责的规定，地方金融管理的权限主要表现在国务院授权和部委的委托；地方政府组织法规中有关金融管理规定内容缺失。有关地方金融发展规划、职责权限等金融管理内容规定的缺失，使地方政府在管理地方金融业中无法可依。从整体上讲，地方金融监管法律制度供给存在缺位，已有的规范性法律文件尚未形成系统的监管法律体系。部门规章、规范性文件对地方金融管理职能规定分散且法律层级低，我国法律对地方政府金融管理权限分散主要是有关规定主要是国务院、发改委、人民银行、银监会等各自或联合颁布的文件中，没有上升为法律、法规，只能称为规范性文件；规定的内容是针对具体的金融机构或准金融机构，例如小额贷款公司、融资性担保公司等，没有从金融监管权的角度进行立法。
小结
民间金融的发展，是经济发展和制度结构互相作用的必然结果，应正视其积极作用，减少其给社会带来的可能风险，加强预防其可能带来的问题。民间金融仍然处于中央监管之外，这就需要地方政府担负起监管民间金融的重任。
（责任编辑：王兰爽）