王洁
（山东农业大学文法学院 山东 泰安 271018）
摘要：我国地方政府债券产生于1950年发行的“东北生产建设折实公债”，几十年的发展中，地方政府债券的发行一方面带动了当地经济的发展，另一方面地方政府发债体制建立不够完善，存在一些不足。西方发达国家对地方政府发债极为重视，经过长期的发展已经形成较为全面完善的制度体系，在法律保障、财税体制、及全方位监督管理体系等方面给我国地方政府发债体制的完善提供了可借鉴的蓝本。
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关键词 ：西方国家；地方政府；地方债；启示
中图分类号：F813 文献标志码：A 文章编号：1000—8772（2015）22-0270-02
一、 引言
中国财政部原部长项怀诚在2013年4月6日博鳌论坛上称地方政府债务或超过20万亿元。国外研究机构也发布了相应的研究报告：据摩根大通报告，截至2012年底，中国地方政府债务略高于14万亿元；2013年9月9日高盛的报告估计中国地方政府债务总额为15万亿元；里昂证券在2013年5月13日发布对地方政府债务的估计则更高，为18万亿元[1]。如此庞大的地方债严重影响了地方政府的正常运转，而发行地方债成为缓解风险的一大“法宝”。
我国地方政府债券产生于1950年发行的“东北生产建设折实公债”，由此至1998年我国地方政府债券的发行处于完全空白的时期。自1998年起，国家为支持地方经济发展，中央财政将部分新增国债项目资金转贷给地方。中央政府自2009年开始，每年代地方政府发行一定数量债券，即经国务院批准同意，省、自治区、直辖市和计划单列市政府成为发行和偿还的主体[2]。2011至2013年，财政部分别在上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省开展自行发债试点。
十八届三中全会指出：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”专家认为，发行市政债将是解决地方政债务问题的最优途径，目前发达国家已普遍推行市政债[3]。”西方发达国家地方债发行经过长期的发展已经形成较为完善的制度体系，对我国地方政府发债体制的建立完善提供了很好的经验与借鉴。
二、日、澳、加、美地方债发行比较
（一）日本
日本《地方自治法》规定地方政府，即都道府县和市町村（市町村是基本的行政单位，都道府县则是总括市町村的广域政府）有权举债，但财政上实行高度集权，其地方政府举债受到严格限制。2006年以前，地方政府发债要经过严格的审批，原则上是不允许的（除中央批准除外）。
日本中央政府对地方发债有一套完善的管理体制，一方面采用计划管理，自二战后，每年由中央政府（主要由财务省和总务省）编制地方发债计划，其主要包括地方公债发行的总额、用途、以及不同发行方式的发债额；另一方面，加大对各地方政府发行地方公债的审批力度，具体落实各地方政府的发行额，控制债务规模。同时，加强对地方发债的后期管理，对于无法按时偿还本息的地方政府不予以批准发债；债务依存度（债务余额/一般财政支出）在20%-30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券；当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债；严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债[4]。
（二）澳大利亚
澳大利亚是一个联邦国家，联邦、州和地方政府都有自己的税收和税收管理权，政府间事权财权明晰，各级财政相对独立。地方政府在获得财政部长批准后，由地方议会提供担保即可自行发债。
澳大利亚联邦建立了完善的债务管理体系，一是在中央与地方的财政部内专设地方政府债务管理机构设立政府委员会、借款委员会、拨款委员会等机构，加强对地方发债前、中、后的全程监督。二是建立地方政府信用评级制度，由标准普尔等国际知名信用评级机构为各级政府提供客观、公平、公正的信用评级服务。三是建立了较为完整的地方政府债务报告制度，地方政府必须将借款委员会批准的借款分配及其调整情况真实、完整地反映在地方政府预算报告中[5]。
（三）加拿大
加拿大的政府架构是三级，即联邦政府、省级（地区）政府和地方政府。省级政府举债不受宪法或联邦政府限制，是否发债和发债额度直接受制于市场；地方政府必须按照省政府要求进行经常性预算平衡，涉及长期借款的市政府资本性支出必须获得省政府批准[6]。加拿大对省级政府发债市场化约束较为彻底，其发债额度直接受制于金融市场，但对于省以下地方政府的发债行为，仍然进行了较为严格的行政控制。
加拿大有自身独特的管理体系，首先，将目标管理运用到地方政府发债风险控制上，将降低金融市场波动及操作失误等给政府造成损失的可能性设为债务风险管理的主要目标；其次，成立由来自于政府部门，大学和投资机构的专家学者组成的债务风险管理委员会，主要研究制定融计划，监督各地方政府的债务管理行为，确定发行与偿还的风险系数及对地方政府进行定期债务管理绩效和风险评估[7]。
（四）美国
美国是较早发行地方债券的国家，各地方政府发行债券无须得到上级政府的批准或同意。按照美国 1933 年《证券法》的规定，是否发行市政债券，完全由本级政府决定，但各州的有关法律对举债权与举债规模均做了不同的限制。市政债券的发行人包括州、市、县等各级政府及其代理或授权机构，以及以债券使用机构身份出现的直接发行主体（此处并不将州政府视为地方政府）[8]。
美国证券交易委员会和市政债券规则制定委员会是美国两个市政债券监管机构。主要是对市政债券的发行进行事后监管；制订或委托制订发行规则，要求发行人履行信息披露的义务；以及负责规范市政专门债券市场上参与者行为；制定市政债券交易规则等[9]。另一方面，美国制定了一系列监管法规，包括六个联邦证券法案以及后来颁布的一些补充法规构成。
三、借鉴与启示
（一）修改预算法，确定地方发债合法地位
建立健全我国地方政府发债制度，首先应从法律上确定各地方政府发债主体的合法地位，当务之急应试修订《预算法》赋予地方政府发债的法律合法主体地位，给予法律保障。其次，制定有关地方政府发债制度详细明确的法律法规，详尽的规定可以使地方政府发债制度更加严密、有序，能够全方位的加强债务控制、监督和管理。再次，应在法律层面上确定中央与地方政府事权与财权的界限，促进中央与地方的良好联系与发展。健康、可靠的法律环境将为我国地方发债制度的发展打下坚实的基础。
（二）加强地方政府债务透明化，合理控制发债
在中央不断出台限制政策后，地方政府举债方式越来越多样化，越来越隐蔽化。从最初的信贷、债券，到后来的信托、融资租赁、各种形式的发展基金。融资方式的复杂化、隐蔽化带来了更多的寻租空间，也使得地方政府的债务成本不断上升。信贷、债券 7%以内的利息成本尚可持续，而 10%以上利息率的信托资金、融资租赁必将把地方政府债务带入恶性循环的困境[10]。加之地方政府债务存在透明度低，政务信息公开不足等问题。这些因素只会促使政府债务进入恶性循环之中。
另一方面，要合理控制地方政府发债。“在地方政府职能没有真正转换以前，推行地方公债制度很可能导致地方政府盲目发债，强化重复建设，加剧经济波动，引致经济紊乱。现有的法律框架对于地方政府债务是有一定约束力的，即便如此，地方债务还是快速增长。一旦推行地方公债制度，即地方债务融资一旦放开，使得地方政府发债合法化，那么，在缺乏有效制度约束的情况下，必然出现地方政府债务的盲目扩张，地方政府实行扩张性财政政策获得了便利，地方发债将无从控制──在比政绩、比速度的竞赛中，地方政府都会找到各种理由争相发债[11]。”
因此在地方政府发债前要公开其真实的资产负债表和财政收支表，在地方政府财力可以负担的范围内合理确定融资规模，并由市场进行合理定价。从根源上控制地方政府发债量，促进有序合理发债。
（三）加强中央与地方财权、事权的“平衡”
分税体制下，地方政府每年财政收入占总收入的比例下降；地方政府作为公共服务提供的主体必须承担职责，然地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，这就意味着地方政府财政不堪重负。地方政府财权与事权严重的“不平衡”是地方政府财政紧张的重要原因。如此相对应的，地方政府在发展过程中格外依赖于中央政府的援助，这将直接导致下级政府想方设法将债务甩给上级政府，偿债意识淡薄，不利于为今后地方债的自行发行构建一个良好的金融生态环境。因此我们要加强中央与地方财权、事权的“平衡”，就必须明确界定各级政府的事权与财权，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担等，并以法律的形式确定下来。正如国泰君安债券研究团队分析师徐寒飞指出：“对于地方政府债务，我们认为总体原则是疏而不是堵，其核心在于建立事权和支出责任相适应的制度”。
（四）建立全方位的监督管理体系
首先，中央政府应加大监察力度与广度。一是可以借鉴美国、加拿大设立专门的监察机构，并且将政府人员、大学学者及社会金融精英一起加入到此机构中，全方位的接受各界意见与建议做到实事求是。二是地方政府的信用评级制度空白，是我国目前无法推行地方债制度的重要原因。因此当务之急政府应建立一套可量化的指标体系，对地方政府是否具发债资格给予确定性的参考值，如日本设置的偿还率、税收情况、债务依存度等等。三是确立完善的惩罚机制，明确责任主体，对于不能如期偿还的地方政府以及相关领导人给予明确处罚，并给以法律保证。其次，引入第三方评估主体，如澳大利亚引入国际先进评估等级机构标准普尔等国际知名信用评级机构为各级政府提供客观、公正、公平的信用评级服务。最后，地方政府应制定透明的信息披露制度，如澳大利亚的债务报告，要求地方政府将其偿债计划、资金来源等相关信息进行公开，增加透明性。由此形成对地方政府发债前期、中期、后期的全方位监督与检察。
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参考文献：
[1] 俞乔，范为.中国地方政府债务会陷入“明斯基时刻”吗？[N].第一财经日报，2013－11－4（A06）.
[2] 陈媛媛.地方政府债券融资：模式与规则[D].2013.
[3] 陈莹莹.地方政府债务阳光化仅是开始[N].中国证券报，2013－12－25（A03）.
[4] 财政司.日本的地方政府债务管理[R].2008.
[5] 安立伟.美日加澳四国地方政府债务管理做法对我国的启示[J].经济研究参考，2012.
[6] 李萍.地方政府债务管理： 国际比较与借鉴[M].中国财政经济出版社，2009.
[7] 安立伟.美日加澳四国地方政府债务管理做法对我国的启示[J].经济研究参考，2012.
[8] 王玮.美国市政债券发行经验及对我国的启示[J].国际金融，2012.
[9] 王玮.美国市政债券发行经验及对我国的启示[J].国际金融，2012.
[10] 俞乔，范为.中国地方政府债务会陷入“明斯基时刻”吗？[N].第一财经日报，2013－11－4（A06）.
[11] 刘尚希.地方公债制度尚不可行[N].中国改革报，2003－12－29（005）.
（责任编辑：赵蕾）