方晓红
（无锡市行政学院，江苏无锡214086）
摘要：随着无锡经济的发展和社会事业的进步，无锡人口老龄化进程不断加快。大力推进无锡养老体系建设，积极应对人口老龄化的挑战，已成为无锡亟待研究和解决的一个重要课题。本文深刻剖析了无锡养老体系建设中存在的问题，提出了要充分发挥政府的主导作用，市场的决定作用，社会的参与作用，从政策保障、资金支持和人才培养等方面，努力构建以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑，三者协调发展的新型养老体系。
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关键词 ：人口老龄化；养老保障；养老服务体系
中图分类号：F840.67文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）25-0178-02
无锡地处长三角经济发达地区，改革开放以来，无锡经济实力不断增强，人民生活水平和医疗卫生条件逐步提高，无锡市人口平均预期寿命已经接近发达国家和地区的预期寿命水平。近年来，随着经济的发展和社会事业的进步，无锡人口老龄化进入快速发展期。截至2014年底，无锡市60岁以上老年人口达114万人，占总人口24%i，目前无锡百岁老人总人数和每10万人中的百岁老人比均在江苏省排名第八，人口老龄化和高龄化使养老问题受到了无锡各界的广泛关注。
无锡市高度重视养老体系建设，制定出台了一系列养老服务政策文件和管理规范，尤其是2015年5月1日起，作为全国养老服务业综合改革试点城市，无锡市关于养老服务的第一部地方性法规，也是全国首个地级市层面出台的养老机构条例《无锡市养老机构条例》正式施行，这不仅促进了养老服务业的发展，而且为养老机构的规范化建设起到了积极作用。除此之外，无锡市加大养老服务业发展投入，不断夯实养老体系基础设施建设，加强管理，创新养老服务模式，使养老体系建设取得了一定的成效。目前，无锡市已逐步建立起以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补偿的养老服务新模式。
一、无锡养老体系建设中存在的问题
近年来，无锡养老体系建设全面提速，尽管取得了一定的成效，但是，仍面临着一些不容忽视的问题。主要表现在：养老金待遇水平和老年医疗保障水平还比较低，且未建立正常的调整机制，城乡和区域之间养老服务体系发展不平衡，养老资金投入不足，养老服务设施短缺，社会养老服务供需矛盾突出，养老机构内部管理经验不足，专业护理人员匮乏，服务质量和服务水平低等。具体来讲，主要有：
1、养老体系法制法规建设相对滞后
近年来，无锡出台了一系列加快建设养老体系的文件和措施，为推动无锡养老服务业的持续健康快速发展提供了政策保证。但是，从国家层面来讲，我国的老龄法规政策缺乏顶层设计。目前只有新修订的《老年人权益保障法》上升到了国家法律层级，但是，这部法律缺乏相应的实施细则以及养老保险、老年医疗保健、老年福利等方面的配套法律法规，且不具有可操作性。其次，我国老龄政策规范和调整的领域主要局限于老年人的供养、医疗保健、照料服务、精神文化生活、权益保障等有限的几个方面，目前还没有独立的老龄产业政策，虽有《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，但尚未出台养老社区建设规划和养老机构进入及退出机制等制度和规范性文件，而无锡也缺乏相应的配套政策和文件。
2、养老保障覆盖面较小，保障水平低
由于我国养老保障体系建立时间较短，因此，无锡养老保障制度还不够完善，存在着养老保险统筹层次过低、养老保障体系资金积累较低等。城市企业职工养老金少，养老保障在很大程度上依赖个人储蓄和子女赡养。而农村，由于农民可自由支配的收入较低，所以他们用于社会保障方面的消费也较低，这导致农民的养老保障处于较低水平，养老保障能力相对不足，农村社会养老保险制度也难以满足广大农民的基本养老需求。
3、养老服务设施建设不足，服务水平低
我国第一部老龄事业发展蓝皮书，即《中国老龄事业发展报告（2013）》中提出，我国老年人养老的理想模式是：“以老年人自我服务和家庭养老服务为基础、以社区居家服务、公寓服务和日间照护服务为主干、院舍服务为支撑、邻里服务和志愿服务为补充的中国特色老龄服务体系”。当前，无锡养老设施总量与日益增长的养老需求相比，还有一定差距，主要表现在社区居家养老服务中心供给不足，尤其是康复护理型养老床位严重不足，远不能满足急需入住养老机构的失能老年人的长期护理需求。
4、养老保障资金投融资体系不完善
在欧美等发达国家，养老金是资本市场的主要机构投资人。而在我国，现行养老金管理制度市场化运作程度低，我国的养老保险基金主要投资于国债和银行存款，虽然保障了基金安全，但投资回报率较低，甚至低于通货膨胀率，导致养老资金价值长期缩水，贬值风险巨大，这加剧了养老金缺口矛盾。
5、养老体系从业人员专业素养不高
养老服务业直接关系到老年人的身心健康和生命财产安全，因此，无论管理和各项服务都具有较强的专业要求，其涉及的护理、医疗、康复、心理等服务更体现极强的技术性与专业性。早在2002年国家就出台了《养老护理员国家职业标准》，明确了从业人员的职业道德，岗位专业标准和操作规范。可是，目前，无锡养老体系从业人员的职业化建设滞后，养老护理员国家职业资格制度尚未推行，在岗人员中，没有职业资格证的人比比皆是，养老服务人员队伍中，专业人才还比较短缺，特别是持有职业资格证书的中高级养老护理员、心里咨询师为数较少，与无锡养老事业发展的客观需求相比，差距较大。
二、建设无锡养老体系的对策途径
建设养老体系是一项系统工程，必须在立足现实的基础上，循序渐进，逐步推进。首先要建立和健全完善的法律法规，使养老体系建设有法可依；其次，政府要加大政策和资金的支持力度，为无锡养老体系建设提供强有力的保障；最后，要加强对养老机构规范化服务和管理的监督与检查以及养老产业从业人员专业化人才队伍的培养，努力构建以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑，三者协调发展的完善的养老服务体系。
1、完善养老体系建设的法律法规和政策
在加快发展养老体系的各项法规政策建设中，政府应发挥主导作用。首先，全国应建立一部专门的养老服务法律法规，确保养老服务业发展有法可依。其次，无锡也要积极完善养老体系建设的各项政策保障体系。近年来，无锡陆续出台了很多养老服务政策文件，这无疑对无锡养老服务业健康有序地发展起到了积极的作用。今后，应对这些已出台的政策进一步加以整合，并根据实际需要，积极探索制定新政策，使各项政策能够相互配套，尤其要加强现有政策中对养老服务用地、财政补贴、税收等扶持养老服务业发展的政策的系统性和可操作性，使各种优惠政策能够真正落实到位。
2、加快建立多元化的养老体系建设资金投入机制
一是要逐步加大公共财政对养老体系建设的财力支持，并根据经济社会发展水平和老龄化程度以及公共财政收入的增长速度，建立长效的公共财政资金投入增长机制，为养老服务产业的健康快速发展提供充分的资金支持。二是要加快建立多元化的养老体系长效投入机制，加快对民间资本进入养老服务业的扶持，加大慈善资金募集力度，加快金融产品和服务方式创新，加大金融机构对养老服务业的信贷支持，满足养老服务业的信贷需求。三是要尽快制定基本养老保险基金投资运营办法，健全社保基金保值增值机制。改变目前结余的社保基金大多存银行、买国债等单一的投资渠道，在确保基金安全的前提下，拓宽养老金保值、增值渠道，允许银行、证券、基金、保险、信托等各类金融机构参与到养老金的投资管理，提高投资收益。
3、推进养老机构规范化服务和管理
养老服务归根结底是为人服务。因此，要坚持以人为本的原则，采用人性化的管理手段和方法，以满足老年人的需求为根本，为老年人提供高效、优质的服务。一是要遵守国家出台的法律法规以及地方相关部门制定的政策，建立健全养老服务准入、运营、退出、监管等制度，加快推动养老服务业健康有序发展。二是要建立养老服务产业的行业标准和规范，健全养老服务管理制度与措施，进一步创新管理服务机制，积极利用物联网、云平台等高科技手段，加快建成从市到社区（村）四级养老服务信息管理系统，通过规范管理、规范服务，提升养老服务效率和整体管理水平。三是无锡各级政府要强化对养老服务机构服务的监督、检查和考评，引导各种养老机构有序竞争、合理盈利，督促养老机构改善服务质量，提高服务水平。
4、加快培育养老产业集群
政府要积极加强宏观规划和引导，制定养老产业集群发展规划，为养老产业规范有序发展营造平等参与、公平竞争的市场环境。积极引导和利用民间资本及外资投向社会养老服务产业，引导公益慈善基金加入到养老产业中来，鼓励更多的社会力量参与新型的养老体系建设，壮大养老服务市场。充分发挥市场在无锡养老体系建设中的决定性作用，最终依靠市场促进养老服务供给。加快扶持养老产业龙头企业的发展，大力推动养老服务产业规模化品牌化建设，满足社会日益增长的养老服务需求。
5、大力开发养老服务产品
当前，无锡养老服务市场需求巨大。因此，要鼓励企业积极开发深受老年人欢迎的安全有效的食品药品、服装鞋帽、康复辅具等生活用品以及适合老年人的理财、信贷、保险等服务产品。大力兴办老人福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗健康中心和老年人文化体育活动场所等设施，给广大老年人创造良好的生活环境，使老年人能够方便地享受到生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、体育健身等服务，不断满足老年人日益增长的养老、医疗和精神文化生活等全方位的综合性需要。要大力弘扬中华民族敬老、养老、助老的良好社会风尚，坚持发挥家庭养老的主体作用，大力推进社区居家养老服务，落实和规范社区居家养老服务设施场所和资金，建立健全城乡社区居家养老服务网络，加大上门服务力度，努力构建家庭养老、居家养老、社区照料和机构供养相结合的社会养老服务体系。
6、加快养老体系服务人员专业化建设
要大力培养养老服务业专业化从业人员，加大培训力度，不断提升从业人员的综合素质和业务水平。一是要加强与高等院校的联系和合作，大力引进养老管理与服务、老年医学、老年护理、老年人营养学、老年产品开发、心理咨询等方面的专业人才。二是要积极利用无锡本地高等院校和中职院校的教学资源以及相关职业培训机构，大力开展养老体系从业人员的职业技能和执业资格培训，不断提升养老服务专业人才的专业化水平，努力实施养老机构负责人资格认定和从业人员持证上岗制度。三是要建立和规范养老服务用工市场，大力开展养老服务志愿服务活动，鼓励和支持更多人投身于养老事业，壮大养老服务从业人员队伍，优化养老服务从业人员结构，加快推动养老服务人员专业化和职业化建设。
总之，建立和完善无锡养老体系不仅是广大老年人的根本利益需求，是维护社会和谐与稳定的现实需要，更是无锡加快转变经济发展方式的必然选择，是无锡在现代化建设示范区的征程中当好先行军的重要举措。在推进无锡养老体系建设过程中，政府、社会、家庭、个人要共同承担责任。要发挥政府的主导作用，市场的决定作用，社会的参与作用，汇集各方力量，共同构建以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的完善的社会化养老服务体系。
注释：
[1]无锡老龄办召开2015年工作会议并做出发展总结，江南保健报，2015-03-23。
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参考文献：
[1]民政部全国老龄办养老服务体系建设领导小组办公室编：
《国外及港澳台地区养老服务情况汇编》，北京：中国社会出
版社，2010年11月1日版.
[2]刘芳主编：《香港养老》，北京：中国社会出版社，2010年4月
1日版.
[3]张秋霞主编：《加拿大养老保障制度》，北京：中国社会出版
社，2010年4月1日版.
（责任编辑：袁凌云）