李科勤 徐浩扬 上海中国航海博物馆 徐忠（通讯作者） 上海海洋大学经济管理学院
摘要：行政事业单位预算不仅关系着社会各项公共事业的健康发展，还对提高财政资金使用的效率起着关键作用。本文以行政事业单位预算管理存在的一些主要问题为出发点，分析产生问题的原因，并提出相关改进措施。
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关键词 ：行政事业单位 预算管理 问题
长期以来粗放式的预算管理模式不能符合当前经济的发展和政治的要求。在预算执行过程中出现的一些问题，更是暴露出预算管理工作的不足。随着我国社会经济的发展以及行政事业单位预算管理改革的逐步深入，尽快完善我国行政事业单位的预算管理体系，提高我国行政事业单位的预算管理水平已经刻不容缓。
一、我国行政事业单位预算管理存在的问题和根源
1.预算观念问题。部分行政事业单位对预算管理的认识上存在偏差。这种偏差，不仅体现在对预算管理的相关理论的认识上，还体现在对预算管理的执行上。预算工作参与人和实施者不完全明白预算管理的重要意义，导致对预算管理工作重视程度不够。不仅需要财务部门的工作人员要在理论上的提高对预算管理的认识，主管部门领导也要对预算管理有正确的认识。上级部门积极推进预算执行，可是下级部门并未能贯彻落实，采取的措施也大多流于形式。部分事业单位认为财务的工作主要是为本单位争取更多资金，认为预算就是要钱，“重要钱，轻管理”，忽视预算执行、控制等环节的工作。在预算得到上级批复后资金使用脱离预算约束。根本原因还是因为对预算的基本认识上出现了偏差导致的。如果认为预算是为了得到资金，那又有谁还会认为需要做好资金到位以后的管理和执行工作呢？所以，出现年初害怕资金不够用，等到了年终又担心资金使用不完，突击花钱的现象就不奇怪了。这给公共行政管理部门的形象造成了非常不好的影响。
2.预算制度建设问题。任何管理活动都需要建章立制，没有规矩就不成方圆。很多行政事业单位本身在内部财务制度的建设上就没有做好预算制度的工作，这也导致后续的工作不科学、不严谨，没有可以遵循和监督的基础。比如，《预算执行情况表》、《预算资金预计完成情况表》和《采购执行情况表》等等规章制度和管理文件的编制就是预算制度的基础性文件。有了一系列的预算管理文件和规章制度就可以为整个预算工作的执行设定好执行框架，保证预算工作不会朝令夕改，不会因人而异。
3.预算编制问题。预算编制是预算执行的基础，同时也是各项事务活动的起点。因此，行政事业单位的预算编制应该是一个科学、严肃、认真的过程。目前，我国大多数事业单位预算编制程序不合理，缺乏体系性，而且不能对单位的实际运行情况和资金需求情况给予全面和准确的反映。这也使得单位预算执行存在很大的困难，容易造成事业单位预算执行率较低的情况。“零基预算法”的预算编制方法已经推行多年，可是实际的使用情况差强人意。一些行政事业单位并不是根据其人员配备以及实际业务发展的需要来确定整体的预算收支水平。采用的办法是，基于上年基数的水平，考虑本年度的新增计划和项目来编制预算。这造成编制出来的预算和实际情况有较大出入，把预算任务分配给下级部门执行时存在困难。编制时间短也是预算编制不合理的一个主要原因。编制时间不到一个月就需要把预算上报到上级部门。因为缺乏预算编制前的充分讨论和安排，下级部门上报的预算没有足够时间进行讨论和确认，财务部门也就根据下级部门上报的情况进行汇总，导致最后的执行出现问题。
4.预算执行问题。预算执行和管理与事业单位的具体业务密切相关。因此，预算工作的执行要能够得到顺利进行，单纯依靠财务部门是不够的，它还需要具体的业务部门的共同协作才能够完成。但是一些行政事业单位普遍认为预算工作的执行是财务部门的任务，预算的编制、执行和其他管理工作全部是财务部门的任务。在支出方面，表现出对于财务收支的合法性、合理性要求不够。把精力放在申请预算资金和追加申请资金上，而对资金使用方向和使用监督不够。对开支范围控制不严格，甚至出现为提高单位职工福利，利用各种名目违规发放奖金，或将规定的补贴标准提高的现象，“专款不专用”。近年来，国家不断加强预算执行进度管理，并提出各部门预算执行的进度。这一出发点本意是好的，可是在执行过程中，执行程序上，往往不顾各种部门的实际情况而片面强调执行进度。下级部门为了完成考核指标，不切实际的设定进度考核目标，各单位为了达到考核指标，减少结余而突击花钱，造成财政资金的浪费。
二、健全行政事业单位预算管理
1.强化对预算管理的认识。预算管理要搞好，部门领导必须首先对预算管理形成正确的认识，要认识到预算管理的重要意义，要改变预算工作是财务部门的工作这样的片面理解。预算管理涉及单位管理的各方面，是单位内部各部门的工作，而非单纯财务的工作。需要动员全单位力量做好预算的编制、执行等工作，通过预算管理实现单位管理的提升。此外，还必须改变预算工作就是要钱工作的错误观点。把一年一度的预算做好，可以为单位和部门的工作做出科学的预测和规划，合理进行宏观调控，改善资金使用效率和针对性，为下一年度的工作打下坚实的基础。预算工作需要能够贴近基层，贴近工作第一线，具有针对性，具有前瞻性。
2.建立完善的预算制度。预算编制是行政事业单位一切工作的出发点，而预算工作的科学编制和执行，却又离不开预算制度的建设。建立行之有效的约束和监督机制，首先要在日常运营工作中做到有章可循，确保财政资金按计划、分步骤的使用。其次，要在执行监管的时候需要按照时间节点进行预算执行情况的汇报和检查，防止资金被不合理地使用，影响到正常业务的开展。
3.做好预算编制工作。预算编制工作涉及的项目多、内容杂、资金流量大，需要把预算编制工作做实、做细、做准，使预算切实可行，才能为预算执行打下良好的基础，提高预算管理水平。要按照政策法规的要求，紧密结合单位的实际需要，把各部门的需要按计划上报、汇总，反复推敲、仔细审核，最后形成合理合规的预算。
4.强化预算执行。预算获得批复下达，预算管理部门必须着手组织实施。要对相关预算指标进行分解和分配，让各单位、部门进行配合，共同开展预算执行工作，需要做到以下几点：第一，要建立岗位责任制。要让预算工作的责任落实到个人，这种落实并不是所有任务的落实对单一部门、单一个人的落实，而是预算工作对应岗位层级的落实。比如单位预算的落实和执行责任最终还是需要单位领导第一把手来承担，但是具体执行过程中的责任，又需要由财务部门和相关业务部门共同承担。这样的责任分配才可以保证预算执行在不同层级得到理解和执行。第二，财务资金进入单位后，需要跟进各项预算执行情况，快速、准确地把握预算执行的最新动态。对未能按照时间节点完成的工作要给予预警，并给相关部门提出意见和建议。第三，完善内部控制机制。利用内部控制机制对预算的执行过程进行监督、检查和调整，保证预算的顺利实施。第四，强化各种单据管理。比如对支付合同、发票、合同、招投标文件的管理。涉及到政府采购方面的内容还需要做好严格的审核和统计工作，保障各部门充分、高效地使用资金。第五，加强预算执行监督。一方面要制定必要的内部控制制度，让单位的监察、内审、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度地监督；另一方面，对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益，要有绩效考核评价的监督。
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参考文献
[1]张燕.事业单位预算管理存在的问题和对策[J].财经界,2012(1)
[2]张剑侠.基于财务管理视角的行政事业单位预算执行新思路[J].财会研究,2010(7)