张太宇
摘要：农民工的社会保障问题实际上是在农村富余劳动力向城市转移过程中，如何实现从传统的土地保障向现代化社会保障制度转换的问题。完善的农民工社会保障制度有助于推进农民工市民化进程，而完善的农民工社会保障制度本身也是人力资源质量提高战略和人力资源市场化战略的重要组成部分。当前，社会保障基本公共服务供给与农民工保障需求非均衡性问题依然存在，社会保障相关制度安排存在一定的不协调性，因此，本文尝试从社会保障相关制度协调性改革这一角度进行对策探讨。
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关键词 ：农民工；社会保障；人力资源开发
一、构建科学的农民工社会保障财政投入制度
构建科学的农民工社会保障财政投入机制是避免输入地政府对农民工社会保障财政责任缺位的重要举措。由于农民工多不是本地居民，地方政府大多不愿意承担其社会保障责任。从一些地方政策实践来看，地方政府不仅没有承担对农民工社会保险的补助和兜底责任，相反，甚至还从农民工有限的社会保险缴费中获得收益。有些地区虽未将农民工社会保险打入另册，但在政策中允许退保，实际上不仅没有为农民工社会保险承担财政责任，反倒侵占了农民工养老、医疗等社会保险的社会统筹权益。加大财政对农民工工作专项资金的投入力度，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。推进公共服务均等化，促进农民工在城镇稳定就业。将农民工纳入城市公共服务体系，积极推进基本公共服务均等化，逐步使农民工享有与城镇居民同等待遇。采取有效措施，因地制宜，分步推进，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。对暂不具备落户条件的农民工，从制度上逐步解决他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题，使他们逐渐融入城市生活，实现由农民向市民的嬗变。
二、消除劳动用工的制度性歧视
社会公平是以社会成员收益分配和生活状况的公平性为标志，是社会保障发展的重要内容。社会公平包括起点公平、过程公平（机会公平）和结果公平。首先，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步消除农民工就业歧视，改善农民工就业环境，这是保障农民工的“起点公平”，使其具有公平的生存与发展权利，并能够消除贫困、疾病、灾祸带来的社会不公平的前提和基础。鉴于农民工社会保障制度建设的主体内容是与就业相关联的养老保险、工伤保险、失业保险、住房保障等项目，因此，完善农民工社会保障制度、改变农民工社会保障权益缺失的现状，最为关键和基础性的应对之策在于：要树立就业优先的原则，彻底改变重城镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念和相关政策，把农业内部、农村区域和农民进城就业一并纳入国家就业计划，分类实施。
其次，农民工社会保障项目的实施要有助于农民工及子女人力资本积累和提升，要有助于转移就业能力的增强，要有助于提高农民工自身素质，加快农民工市民化进程。农民工转移就业过程中的权益保障缺失是农村劳动力实现永久性乡城迁移问题的症结所在。因此，为了实现社会保障过程公平、降低农民工市民化成本，要进一步清理和废止对农民工的各项歧视和限制政策，坚决制止向农民工的收费和变相收费。尽快出台保护农民工权益的政策，重点解决农民工最低生活保障制度、廉租房安排、子女在城市公立学校的平等入学权利等问题。
三、深化城乡二元户籍制度改革
城乡二元户籍制度与农村土地制度改革滞后为我国农民工实现永久性乡城迁移设置了诸多障碍，把城乡人口进行制度性分割的户籍制度形成于我国的计划经济时期，尽管改革开放30 多年以来的制度变迁，特别是2002 年以来的二元经济体制的深化改革，城乡分割的户籍制度有所松动，但户籍制度改革在我国二元经济体制变革中仍属于薄弱环节，至今仍处于政策的局部调整与修改阶段，依附于户籍制度上的劳动就业、社会保障、居住权利、子女教育等城乡福利差异还严重存在，因此，上述由于户籍制度的存在而产生的城乡福利差异使农民工的迁移成本上升，降低了迁移的预期收益，在一定程度上对农民工参保产生了负激励，延缓了社会保障制度一元化进程。
改革户籍制度必须首先剥离户口附加利益。要打破城乡身份、户籍限制，消除城乡不同户籍在就业、教育、社保等方面的权利差异，走城乡一体的城镇化道路。一方面，在制定政策时不能再把它和户籍制度捆绑在一起；另一方面，对已经捆绑在一起的制度中，应该想办法把它从户籍制度中分离出来，让户籍制度仅仅承担一个人口管理的职能，而不让它承担更多的公共服务、基础设施等方面的享受。
加快建立居住证制度，为暂时不具备落户条件的农民工提供基本公共服务和方便。与摆脱贫穷为根本动因的第一代农民工相比，20 世纪80 年代出生的第二代农民工到城市务工经商的目的，是为改变生活方式和寻求更好的发展机会，是为了融入城市的主流社会。因此在城镇化的进程中，要充分考虑在城镇长期居住的农村流动人口，特别是新生代农民工的需求，促进农村居民有序进城落户，积极探索户籍、土地、就业、住房、社会保障联动的改革措施。近些年来，尽管户籍制度改革的呼声很高，实际上立刻并彻底废除户籍制度是不可行的，只能用渐进的方式逐步完善这个制度。建议逐步在大中城市建立全国统一的“流动人口居住证”制度，对流入城市的农村居民给定一个居住时间限定，如在城市居住达到规定年限后，流动人口取得“流动人口居住证”视为城镇居民。给予他们与城镇居民相同的基本权利，同时保留流出地农村居民的一部分权利，主要是对土地的权利，为流动人口保障消除身份上的障碍。取得“流动人口居住证”的农村居民不论流动到哪个城市工作，都可以参加城镇社会保障，时间累加计算。即便是中断工作期间，也视为城镇居民一样，可以自行缴费，达到一定的退休年龄，即可以拿到养老保障金。
四、加强农民工社会保障的法制建设
立法滞后是制约农民工社会保障权益实现的重要原因之一。目前，《社会保险法》已经实施，尽管该法首次以人大立法形式确立了社会保险制度的总体框架，并对城乡居民的养老、医疗、工伤、失业和生育等保险项目作出了详细的规定，但涉及农民工社会保障权益的内容仅仅是原则性的规定，这些内容对各地区农民工社会保障工作的指导作用不强。在推进农民工社会保障法制建设的过程中，要特别注意与国家层面其他法律法规的衔接，以农民工社会保障法制建设为契机，构建比较完善的人力资源和社会保障法律法规体系。要继续全面贯彻实施劳动法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法，制订与社会保险法配套的农民工社会保障法律法规，特别是要制定农民工人力资源开发促进等方面的法律；各地区要着手制订或完善农民工职业技能培训和鉴定条例、集体协商和集体合同条例、企业工资条例、失业保险条例（修订）、基本医疗保险条例、社会保险基金监督管理条例等行政法规。建立和完善农民工社会保障行政执法责任制和评议考核制度，强化行政监督和问责制度，规范行政执法行为，不断提高依法行政意识和能力。
课题名称：
本文是辽宁省哲学社会科学规划基金项目“转型期辽宁人力资源开发战略创新体系研究”（编号：L11BRK004）、辽宁省财政科研基金项目“支持辽宁养老服务业发展的财政政策研究”（编号：2011D008）的成果。
（作者单位：沈阳大学、沈阳城市学院）