冯骁 山东大学
摘要：政府绩效管理是新公共管理的重要内容，也是驱动政府创新管理、改善公共服务的有效工具。在西方新公共管理运动的冲击下，我国地方政府绩效管理问题也开始引起理论界和实务界的重视，绩效管理的理念已逐渐深入到我国各级政府部门的管理实践中，绩效管理制度的建设已经成为我国政府行政管理创新的重要内容。本文以地方政府绩效管理制度的系统性建设为切入点，对其完善提出相关的建议。
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关键词 ：地方政府 绩效管理 制定建设 对策
以深化政府绩效评估为主要内容的西方新公共管理运动，为正处于行政体制改革关键阶段的我国政府管理创新提供了一个新思路。党的十七届五中全会和“十二五”规划纲要强调，要进一步推行政府绩效管理，完善政府绩效评估制度。“政府绩效管理”在中国共产党第十八次全国代表大会上首次被写进党代会报告，党中央要求“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。许多地方政府已经开始了推进政府绩效管理制度的实践探索，在一定程度上促进了政府管理方式的创新，增强了广大干部履行职责的使命感、责任感，取得了较好的社会效果。但是我国政府绩效管理仍处于过渡时期，与西方发达国家相比，无论在观念转变、制度建设、法律基础还是在具体的实践操作方面都存在着一定的缺陷，从而影响绩效管理的有效性和合法性。
一、政府绩效管理概述
政府绩效管理是20世纪70、80年代，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行的以“新公共管理运动”为价值取向的政府改革运动。绩效管理是“新公共管理运动”的重要组成部分，政府部门通过引入绩效管理，改变了传统的政府职能，政府部门作为一个组织必须面临着成本、收益、顾客需求、人力资源开发等方面的问题。因此，政府绩效管理就是在吸纳和借鉴企业绩效管理经验和方法的基础上，在政府部门引入市场竞争机制，强调顾客导向，用互相理解的方式，通过协议达成政府机关及其人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法来对政府机关及人员的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，进而在此基础上采取有效措施，使政府服务质量得到改善和提高的一种管理过程。政府绩效管理有助于政府树立服务行政的观念，形成竞争机制，对改善政府形象和促进行政管理方式的改革起到推动作用。
二、我国地方政府绩效管理的探索
我国地方政府绩效管理改革，大致可以分为两个阶段。在上世纪90年代，监察部借鉴苏联和东欧国家经验在部分城市和地区进行了效能监察。1991年深圳、1995年北京、山东和漳州市开始推行行政效能监察，这个时期还不能称为真正的绩效管理，而只是对于中心工作、重点领域的重点监督。从21世纪开始，我国的绩效管理开始全面借鉴发达国家经验，谋求行政能力的全面扩展，不仅平衡计分卡、全面质量管理、流程再造等先进管理方法开始应用于地方政府，更为重要的是，地方政府开始注意到绩效管理所蕴含的民主行政、结果为本等一系列的行政理念，开始对传统的行政模式作出某种改变。
地方政府的绩效管理实践多开始和成熟于发达地区的城市。比较典型的有青岛的目标责任制模式、南京的“万人评议政府”和厦门市的绩效管理改革。2000年，青岛市政府开展了“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”为重点的绩效管理改革，提出向工商企业学习，实行目标管理和全面质量管理。2003年，青岛市颁布了一种在全市范围内推广的目标管理，“实行联席评审制，由专家、服务对象和有关群众代表对各单位目标进行评议审查”。对下属各个机构和区（县）的工作进行日常、季度、半年和年终考核。从2001年开始，南京市政府开展了连续数年的万人评议机关活动，邀请基层群众对政府机关的全局观念、办事效率、依法行政、工作业绩和廉政建设进行评议，并形成了外部评议政府绩效的运作模式。2000年厦门市政府推行机关效能建设，并于2001年整理出了绩效考核的指标体系——《厦门市机关效能建设工作考评评分表》。同时，厦门市的各个区县、各个机关也陆续建立了自己的评估方案和评估指标体系。其中思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统最具成效，整个过程经历了“从理念到模型，构建绩效评估体系”和“从试点到推广，规范完善评估模式”两个阶段。该系统还获得“中国地方政府创新奖”。
以上是我国地方政府绩效管理的典型模式，从总体上看，上述实践活动收到了一定的成效，一定程度上提高了政府的公共管理水平和公共服务质量，促进了政府管理观念的转变，增强了政府责任感。
三、我国地方政府绩效管理制度缺陷
1.绩效管理的上级推动痕迹明显，总体呈现“自上而下”的特征
我国政府组织结构是一种集权体制，在社会与国家关系上，强调政府对社会的控制；在政府内部，强调上一级政府对下级政府的控制；在政府机关内部，强调执政党的控制力量，并实行行政首长负责制。这一切造成了地方政府绩效管理改革主要是由政府内部“自上而下”的推动，集权体制造成行政上级机关不仅承担了地方政府绩效管理的发动责任，而且承担了具体评估指标和方法的设计。绩效管理的核心在于民主参与机制，要调动政府机关内部各个层级和社会公众广泛的参与共同制定绩效管理指标体系并共同评估，绩效评估最重要的主体不是政府而是社会公众，惟有如此，才能显示出绩效管理的“顾客满意”标准。但是由上级推动的中国地方政府绩效管理上级和领导意志特征明显，如南京市的“万人评议政府”活动中，基层社区群众在所有评议人员中的比例不足13%，其余皆是政府机关的官员、企业管理人员、专业技术人员等精英群体，而且占人口比例极大的农民并没有包括在“万人评议”活动之中，这种评议结果的代表性和公正性很让人怀疑。而在青岛市和厦门市各下属区（县）和机关设计的政府绩效指标，在权重上向体现上级政府对下级的控制、上级政府认为重要的事项和工作倾斜，而一些与公众直接相关的服务型指标的权重偏低。这种自上而下的评估使得中国地方政府绩效管理成为附庸在集权链条上的领导意志贯彻执行的工具。
2.绩效管理的法制化和科学化水平低
首先，与西方国家完善的绩效管理立法相比，我国地方政府绩效管理缺乏相关的法律规定，不仅各级人民代表大会没有制定相关的法律和地方法规，各级地方政府自己制定的规章制度也处于起步阶段，尚存在着诸多问题，不能满足绩效管理实践的需要，有待完善。
其次，地方政府的绩效管理科学化水平低，其典型表现就是绩效评估指标不具有科学性和可操作性。近段时间以来，地方政府似乎越来越重视绩效指标的量化，但是却把数量化理解为数字化，把一些不宜量化的指标强制量化，在不经过科学分析的情况下，主观的为一些工作目标赋予权重并进行随意的加减，这种数量化并不具有科学性，而是在量化外衣掩盖下的非量化。
再次，制度建设不够。评估办法较为单一，以政府内部评估为主，绩效管理的内容设计和评估体系构建大多基于政府自身需要，缺乏统一的规划和指导。在许多地方，评估指标以量化的经济指标为主，较多强调经济总量增长、税收增加等内容，而对居民实际收入、教育卫生、就业情况等涉及群众切身利益的内容关注不够，难以准确反映政府管理水平和地方经济社会发展状况。
最后，缺少透明度。目前，绩效评估工作主要在政府内部完成，公开性、透明度不够，缺少有效的社会监督。参与评估的主体范围比较狭窄，不是各行业、各组和各群体的人都能参与评估，因而评估的客观性、全面性得不到有效保障。这导致群众参与政府绩效评估热情不高，“走过场”和“形式主义”等问题比较突出。
3.绩效管理配套体系不健全，存在信息不对称问题
我国地方政府绩效管理还没有全面实现，很多考核评价指标只停留在理论层面。目前的政府财政使绩效评估遇到内部动力障碍，“惩罚节约”的预算体制使评估流于形式。笔者认为，绩效预算和绩效审计即使在国外也少有研究，但却能够解决中国政府面临的痼疾，值得我们进一步探讨和研究。我国政府正处在转型期，信息化、开放化程度低，给绩效管理带来了沟通、交流的障碍。政府信息公开制度和信息管理系统的建设状况直接影响到政府与公众的沟通和交流，进而影响绩效管理的实施效果。而我国政府目前尚未建立健全信息公开制度和完善的信息管理系统。即使各地方政府逐步实施政府上网、电子政务的政府管理方式，但仍处于起步探索阶段，信息的公开程度和所涉及的区域还很有限，这就严重阻碍了政府绩效管理活动的开展。
四、完善我国地方政府绩效管理制度的相关建议
政府绩效管理是一个新的研究领域，同时具有操作性、应用性强的特点。政府绩效管理应该是这样一个过程：以政府部门为对象、以人民群众满意为目标、以绩效评估为核心、以考评结果的运用为宗旨、以配套管理制度为支撑，形成完整的体系并使之法制化。
1.确立正确的绩效管理观念
第一，树立根本价值取向——“以人为本”。构建我国社会主义和谐社会提出“以人为本”，坚持全心全意为人民服务。那么，以人民为中心，以人民满意作为公共部门绩效的终极价值取向，则是我国政府绩效管理的核心所在。第二，确立服务理念，强化服务功能。政府绩效评估的目的是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量。所以，政府绩效的评估不仅是看完成上级任务的情况如何，更重要的是考察政府部门为人民服务的情况如何。第三，确立责任理念和公共责任意识。在我国政府绩效管理中要确立起以“社会本位”价值取向的现代模式，强化责任意识，使政府成为责任政府。健全政府的责任制度，强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制。第四，确立效能理念，质量意识和公正意识，降低政府成本，提高政府效能。效能是政府管理的根本所在，政府绩效必须考虑政府成本的限定和约束，通过政府绩效管理减少政府管理人员的数量、降低行政管理的成本、建立竞争机制，从而消减政府部门的成本，提高服务质量和政府机构的实际工作效率。
2.推进政府绩效管理制度化和法制化
我国要实施地方政府绩效管理，就必须借鉴英美国家的做法，制定关于地方政府绩效管理的法律法规，使政府绩效管理成为对各级政府的法定要求，以法的力量来推动地方政府行政管理改革。将政府绩效评估与管理纳入法制管理的轨道，在中央政府的统一领导和规范下实施各级政府绩效管理制度，具体包括政府绩效理念、绩效评估指标体系、绩效跟踪与指导制度、绩效评估方法与评估主体确立、绩效结果反馈等，使政府绩效评估与管理法律化、制度化，成为各级政府一项常规性工作。同时，完善信息公开制度，充分利用现代科技手段，例如建设政府网站、业务信息系统、政府数据资源库等内容，提高政府信息化水平，要确保信息传播的及时、畅通与公开，及时公布与公民利益相关的信息。
3.科学设计绩效管理的内容和体系
要理清原来混杂的考核指标体系，依据政府职能设计绩效考评指标体系。它主要包括国家安全和社会公共安全程度；因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；市场经济及社会生活的有序化程度；经济和社会的可持续性发展能力；社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，一切与政府职能无关的指标都应坚决予以废止。
在政府绩效管理体制方面，应建立多维绩效管理体制。政府绩效管理是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应当包括相关专业的专家评估，不仅要在个人层面上进行评估，还要对行政组织层面进行评估。为了保证绩效管理机构独立工作，免受被评估的政府机关干扰，保证评估结果真实可信，必须对绩效管理机构进行垂直管理，培训专门的绩效管理人员，强调绩效结果只对客观事实负责，只对数据和法律负责。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与社会评估并重。这种考核和评价方式是通过社会调查、民意测验等方法，了解社会公众对政府工作的满意程度，最终作为对政府绩效管理评估的依据。其可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，由此形成人民监督和上级监督相结合的绩效管理机制，从而建立让公众满意的服务型政府。我国目前正处于市场经济发展的上升期，政府的职能定位问题尚未完全解决。由于我国地区间差别较大，绩效指标的设计不可能完全统一，因此，不同地区、不同层级的绩效指标设计要体现不同的特点。
4.建设与地方政府绩效管理制度相配套的政府预算体系和审计体系
（1）加快推进地方政府绩效预算制度的制定。推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性的试点阶段。改革开放后，我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前各级人大都普遍实行了零基预算。但是，通过对市场经济发展比较早、预算比较严格的西方国家的考察来看，它们已经普遍建立了基于绩效的预算体制，而且国会最为重要的职能和权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案，从而确保政府部门从经费来源上就纳入绩效管理体系。因此，要加强国家、各级地方权力机构对政府预算的审定和监督，努力构建完善的政府预算体系，从而为政府部门绩效管理提供保障。
（2）进一步扩大地方政府绩效审计公开范围。应该建立包括国家审计、社会审计、内部审计和IT审计在内的绩效审计体系。政府绩效管理与审计是分不开的，审计为政府绩效管理提供制度和技术保障，而政府的绩效管理又为审计系统工作的顺利开展创造条件。从我国现行的实践来看，目前的审计体制主要包括国家审计、内部审计和社会审计。近年来，国外立足于信息和计算机技术，建立了一套用于审查一个机构或一个企业的经费获得和使用有没有纳入法定程序的监控系统，这种依靠新的技术手段的审计被称为IT审计。 我国要构建完整的审计体系并充分运用新的技术特别是通过电子政务增强权力运行的透明度，把审计的重心转向绩效审计，还需要下大功夫。
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