刘海旺 韶关学院团委
摘要：本文以地方政府机构改革中的人文阻力为题，对政府机构改革中人文阻力深层原因进行了分析，旨在为地方政府机构改革中提供一定的参考。
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关键词 ：地方政府 机构改革 人文阻力
一、地方政府机构改革中人文阻力构成因素分析
1.传统文化影响而产生的人文阻力
传统政治文化中的“官本位”和“人治”意识成为地方政府机构改革中的强大阻力，无论在民众中还是行政官员中，这种意识都很强，导致整个社会的氛围是不利于地方政府机构改革的。这种阻力对于地方政府机构的改革首先体现在职能转变上，地方政府机构职能的转变首先要求的是公务员本身思想观念的转变，如果公务员一直把自己当作“官老爷”，又如何能有服务的观念，又怎么可能做到职能的转变。其次，这种观念阻碍了地方行政组织机构的改革，“官本位”意识使得地方政府行政人员很重视手中的权力，而部门改革意味着权力的消失或减弱，因此，在这种意识成为了机构改革的阻力之一。
通过开展的问卷调查数据显示，民众认为“官本位”意识仍然很强，特别一些窗口部门的服务态度仍然没有发生改变；68％的被调查者认为政府机构的职能转变的障碍是公务员意识的守旧，“官本位”和“人治”意识是主要阻力。在地方政府机构改革和调整过程中，部分单位敷衍或阻碍改革的进行。在政府机构改革中，必然有些不适应经济社会发展需要的部门或单位要撤销、合并或分拆，某些部门通过向上级主管部门强调自己部门的重要性，试图敷衍或阻碍改革。某些上级主管部门为了自生利益，往往直接干预下级政府部门的机构撤并工作，要求上下对口、规模、级别、人员等不变，否则编制、经费、物资、技术等优厚待遇将被取消，结果下级部门奉命而为，不得不办。更有甚者，某些被改革的政府机构，面对改革采取消极抵抗的态度，不得不靠地级政府机关强令实行改革措施。
2.社会变迁背景下的遗留因素产生的人文阻力
计划经济时代残留的思想观念也是地方政府机构改革中的人文阻力。计划经济时代的管理模式和政府的角色，形成了“全能政府观”；而当今地方政府机构改革的目标是服务型政府、“小政府，大社会”，这两种观点本质上是相悖的，计划经济时代残留的“全能政府观”的观念必然阻碍了地方政府机构改革的顺利开展。此外，计划经济时代民众对于政府部门和公务员有一种特殊的崇敬感，认为进了政府部门就是拿到“铁饭碗”，做了公务员就是“干部”，这样的思想观念在社会中广泛存在，阻碍了地方政府机构改革精简冗员，给人员分流带来很大的压力和阻力。地方政府职能转变过程中，“服务型政府”的服务理念没有落实，很多部门的公务员仍然具有“官家”的统治和管制思想。地方政府职能转变不彻底，政府职能总体配置与机构总体设置难以适应社会主义市场经济发展的要求，存在着缺位、越位、不到位的情况。主要表现在, 政府公共服务不能满足社会公共需要,公共财政体制尚未建立, 政府还承担了许多不该管、管不了、管不好的事情, 而迫切需要政府提供的公共服务则不能充分提供；大量的上级政府不必要的行政审批职能并没有在机构改革中撤销, 而是下放到了下一级政府机构, 让下一级政府机构承担了不必要的行政审批职能, 行政审批依然程序繁多, 阻碍着社会经济的发展，虽然行政审批进行简化改革，削减了行政审批，但其中不乏把行政审批权下放下级机构的事情，事实上民众办事并没有方便多少。
3.公务员心理因素产生的人文阻力
公务员的心理预期和心理抵触成为改革的人文阻力的一方面。社会心理研究认为，对应于人的行为世界的“态度世界”，对于人的行为产生很大的导向作用。我们越来越发现，公务员的心理预期和心理抵触，影响着他们对于改革的态度，从而影响着他们的行为；在政府机构改革中，公务员的心理预期大多数是消极的，他们不愿意离开稳定的工作和较高的收入，对改革产生了抵触心理，这成为政府机构改革中的人文阻力之一。通过问卷调查数据显示，72%的公务员不愿意离开现在的岗位或者改变现在的生活状态，对于现状的满意度调查，80%的被调查者认为满意现在的工作生活状态。这从一个侧面表明公务员内在的心理因素是抵触政府机构改革的，因为这可能改变他们现在满意的工作生活状态。在人员精简方面，这种阻力表现尤为明显。长期以来，中国的政府机构的公务员是只进不出、只上不下的，在政府机构改革裁撤冗员的时候，面对单位和个人的双重阻力。很多政府部门把事业单位作为行政机构减编的“收容所”、“掩蔽所”，将政府机关要求精简的编制指标转嫁到事业单位的头上；改革后，一些虽然通过各种途径暂时被分流出去的人员则通过各种关系、手段向政府机关回流，这种现象在政府机构改革中也屡见不鲜，大家都是“八仙过海，各显神通”。同时，在政府机构精简行政人员的时候，某些人被列为分流对象后，通过其建立的人际关系网络发挥作用，阻挠被分流。通过调查采访了某部门行政人员，发现在人员精简的时候，很多人文阻力在产生隐性的影响。虽然政府在一边裁撤冗员，却又一边在招考新的行政人员，现在政府机构又兴起了“政府雇员”，公务员编制的人浮于事，而雇员编制的累死累活。政府雇员的方式是不占用人事编制的，也不会超编，同时把编制人员的工作量转嫁到雇员身上，实际上，非但没有提高效能也没有减轻财政负担，因为政府雇员也是要有成本的，政府雇员的形式是对精简人员的一种变相阻碍，背离了了精简人员的目的所在。
4.社会共识下产生的阻力因素
社会认识上的偏颇也成为政府机构改革中的阻力。在认识上，从政府机关到社会民众都意识到机构改革的重要性，但是由于以往的改革反复进行了多次，都没有跳出怪圈，因此，人们对机构改革已经麻木，漠不关心，甚至失去信心，从而产生了种种错误的认识结果。诸如“先改先吃亏”，“谁改谁吃亏”，“机构改革难以走出怪圈”，“改了也白改”等等。这些错误的认识所造成的消极的社会人文环境，成为政府机构改革的人文阻力。针对地方政府机构改革的有效性所进行的调查显示，56%的公众认为政府机构改革有一定的效果，但效果的持续性不强；23%的公众认为政府机构改革更多的是一种政治姿态，其有效性和可行性值得怀疑。这也表明，对于政府机构改革的社会共识是消极的，是不利于改革推进和落实的，成为了一种阻力因素。
二、地方政府机构改革中人文阻力深层原因分析
1.“官本位”意识诱发阻力
“官本位”意识使得社会民众有了“官贵民贱”、“上荣下辱”的政治思维，对于地方政府机构的改革产生很大的阻力。首先，在政府职能转变上，行政官员不会乐意做“服务者”或“公仆”，长久以来都是做惯了“官老爷”的人，怎么可能一下子转变过来；即使官员们乐意称自己为人民的公仆，是公众的服务者，民众也不敢真的让他们服务，毕竟无论官员还是民众都清楚的知道政治姿态一词的含义。其次，在组织机构的改革中，“官本位”意识使得政府官员要牢牢把握住手中的权力，如果自己的部门或单位被改革，往往意味着权力的消失。在全社会中都有这样的观点，一个干部从基层到机关、从科长到局长便是“荣升”，反之，则是“贬官”。机构改革中必然涉及一部分人要分流、要下撤、要退居二线，这是很正常的；但是，当部门改革，干部被调动或下撤的时候，纵然干部本人没有什么思想，家庭成员也可能颇觉脸上无光，亲朋好友、左邻右舍也会四处猜疑，继而远之，给干部带来“门前冷落”之感，造成巨大的精神压力，甚至迫使他们作出违心的选择。改革机构，调整人员，不仅是现状的打破，而且是权力的再分配、利益的再调整，无疑会影响到一些人的既得权力和利益，特别是当改革触及到自己利益时，某些人也会变赞同为反对。第三，在精简冗员过程中，“官本位”意识使得政府工作人员产生抵抗情绪。政府工作人员一旦被列入裁撤冗员的行列之中，不但意味着稳定的工作会失去，更多的是社会地位的转变、人脉资源和社会资源的消减、自身优越感和自我满足感的破灭。
2.“人治”观念
传统的中国社会主要实行的是“人治”, “人治”的本质是“礼治”、而非“法治”,传统行政文化中虽有“法治”,但更强调“礼治”,“礼”处于统帅地位,“法”以“礼”为纲。在这种观点影响下,行政法制建设必然不受重视。反映到今天的行政法制建设上,就是有些行政组织和行政人员仍然认为法律是“治民”的手段,而不是用来约束自己的工具。改革开放以来,我国的行政法制建设,虽然取得了很大成绩,但离市场经济的要求仍相距甚远。传统政治文化中的“人治”观念，仍然阻碍着行政法制建设的推进和政府机构的改革。特别在地方政府中，政府机构编制管理的“人治”现象十分突出。如在政府部门里面，主要领导人决定机构编制；机构编制管理部门的实际管理行为随意性很大，因人设岗，擅自调整机构编制等。“人治”观念在现实中还是存在的，很多领导干部还是“一拍脑袋，事情就这么定了”，这种根据个人意志来决定公共政策的方式对城市建设带来极大危害；此外，“人治”观念让很多低层公务员看领导脸色办事，而不是根据国家的法律法规来办事，在很多方面导致执政不公等。从这几个方面来说，“人治”观念对地方政府机构改革的阻力作用还是不可忽视的。
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参考文献
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[3]郭秀丽.政治文化创新初探——培育与人民民主政体相适应的政治文化[J].理论研究,2003(3)
作者简介
刘海旺，1979 —，男，汉族，广东韶关人，硕士，工作单位：韶关学院团委，研究方向：公共管理。