杜厚平 山东省卫生和计划生育宣传教育中心
摘要：人口城镇化和农民市民化是密切联系的两个方面。城镇化促进了城市面积的扩张，但是不可避免地使农民利益受损。本文分析了农民市民化过程中利益受损的表现及政府对农民利益实施的保护政策，认为，应以城乡统筹思维推进城镇化，保护农民合法权益，只有推进“以人为本”的城镇化才能实现农民市民化。
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关键词 ：农民市民化 以人为本 城乡统筹
城镇化是农业社会向工业社会迈进过程中必然出现的一种现象，城镇化不仅包括城镇人口比重不断提高的过程，还包括城市生活方式向农村扩散的过程。从空间范围看，城镇化使城镇的地域范围扩大，变城镇周边的农村为城镇地区。当然也包括出于经济发展战略的考量，而人为制造出的“飞地”。无论哪种情况，城镇面积扩大逐渐“蚕食”农村，农民自然成了“城里人”。农民成为“城里人”以后，从以前的平房搬迁至楼房，从经营农田转至经营非农产业，生活的方方面面产生了显著地变化，这一切需要慢慢适应。这个过程本身也是城镇化的过程。
一、农民市民化过程中农民利益受损的主要表现
农民有土地承包经营权，但是城镇近郊农民失去土地以后，不能承包土地，面临的现实情况是，没有了土地，长期的土地收入流中断了怎么办，这部分依靠什么维持基本的生活开支。这部分人口的青年人外出打工，就业问题不必依靠当地政府。需要安置的是，处于壮年的农民，他们掌握着耕种土地的技能，但是不能适应城镇劳动力市场的需求。这部分人迫切需要政府给予就业指导、就业训练和就业安置。但是目前为止，一些发达地区对农民安置较好，但是一些欠发达地区，在城镇化过程中，注重城镇面积扩张，忽略“人”的问题，导致农民利益受损特别突出。
从根本上看，农民利益相对受损与城镇化过程中没有统一的运作制度有关。集体所有制土地变性为国有土地，利益关系没有合理地随着农民身份的转化而转移。
二、农民市民化的社会福利供给政策现状
农民作为“城里人”应尽快纳入城镇管理范围。就业是收入的基本来源。一个精于农业耕作的人如何成为非农业产业人员，是政府面对的一个难题。中国有句古话，“皮之不存，毛将焉附”。适合农民的非农岗位在哪里？政府除了开发低端服务岗位以外，还要为他们提供必要的培训，使之尽快转型，适应城镇劳动力市场竞争。早在2009年，中共中央国务院《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布，这是党中央、国务院2004以来就“三农”问题连续发出的第六个一号文件，体现了中央对农民工就业的高度重视。在农民工培训方面，国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发【2010】11号），为农民工就业培训指出了方向。
养老保险和医疗保险是社会保障中的两大重要方面。养老保障方面有农村居民养老保险、城镇居民养老保险和城镇职工养老保险。医疗保障方面，有农村新农合、城镇居民医疗保险和城镇职工养老保险。我国社会保险的统筹层次较低，为了提高统筹水平，党的十八大文件中，明确提出要建立基础养老金全国统筹。2014年2月7日的国务院常务会议提出，建立统一城乡居民基本养老保险制度。目前城乡居民养老保险已经并轨运营，将城镇居民医疗保险和农村医疗保险并轨，建立城乡居民医疗保险制度目前正在探索之中。这些制度设计为农民成为“城里人”提供了社会保障的制度保证。
三、农民市民化权益保护要求实施“以人为本”的城镇化
上面我们分析的农民就地城镇化，是由于扩城的需要而引起的,属于被动城镇化。但是,大部分农村人口不是就地城镇化，而是通过人口流动进入城镇就业和生活，这属于主动城镇化。不管是被动城镇化还是主动城镇化,政府应从以下三个方面进行制度设计,使城镇化顺势而为。
1.城镇化需要通过产业触发带动农民进城
城乡比较收益驱使农民进入城镇，早在1965年美国经济学家刘易斯在《二元经济论》中就已经阐释地非常明了。比较受益从何而来？笔者认为应触发第二产业，并通过第二产业带动第三产业。通过产业触发引致人口集聚。目前我国兴起了城市群建设的热潮。城市群建设首先要做卫星城与中心城市的产业耦合，依靠大城市和卫星城耦合作用吸引农民进程。单纯吸引高层次高学历人才是不可取的，因为“三百六十行，行行出状元”，从事低端服务业的就业人口同样对城市发展做出贡献。城镇化发展应该从产业布局上考虑，引致不同层次的就业人口参与城市建设。
2.农村土地流转是城镇化的原因而不是结果，切勿本末倒置
在这里有必要提一下农村的合村并居。从更宽泛的意义上讲，合村并居是农村新型社区建设的需要，它也是城镇化的一部分。在合村并居过程出现了一种现象，其表现是，几个行政村合并成一个居民点，农民先上楼，但土地的经营方式不变，给土地生产经营和生活带来不便。这和“留得住乡愁”的新型城镇化理念是相悖的。在这里，我们要弄清楚为什么要合村并居？低效率的家庭土地承包经营，要求高效率的规模化经营。原来家家有耕作设备，规模化经营后，家庭不再拥有或少量拥有生产资料，大部分农民成为农业工人。这种情况下，才能将数个行政村合并成一个居民点，具备了建设、发展小城镇的必要。因此，合村并居是土地流转的自然结果，而不是土地流转的原因。农村土地流转存在的瓶颈有，有的农村集体经济组织成员在外地生活数10年而不参与公共事务，个别家庭已经彻底融入城市；外出打工者的子女算不算集体经济组织成员，能否参与集体决策；农村村民大会，农村两委组织存在很多问题；土地流转后的收益能否远远大于流转前的收益，换句话说，土地流转的价值在哪里。上述问题是农村土地流转的关键所在。
3.城镇化要求城乡公共服务均衡发展
土地是农民的命根子。农民进城难以割舍的首先是经营的土地，其次是宅基地。如果说失地农民的话，可以完全纳入城镇管理的范围。但是农民进城后出现两栖身份怎么办。目前，我国在积极推进社会保障一体化，比如，如前所述已经建立城乡居民养老保险制度和正在探索的城乡居民医疗保险制度，这为农民顺畅城镇化提供了外部条件。但是还存在一些问题，比如社会保障的水平不高，保障资金统筹层次不高，社会保障的可持续性受到挑战等等。
优质资源进入城镇，留下千疮百孔的农村，这不是新型城镇化的目标。新型城镇化是统筹城乡发展前提下的城镇化。目前，农村公共服务不足，就业和社会保障服务网络建设还不很完善，偏远地区的交通运输条件亟待改善。通讯得到一定发展，但是互联网覆盖率还较低。城乡人口流动使得城市的现代元素向农村渗透，由于前述的基础条件不足，导致总体上农村人口持续向城镇流动。但是这种流动并不是刘易斯笔下的无限劳动力供给，星罗棋布的农村居民点完善之时，正是城乡均衡发展的时间节点。
笔者主张自然状态下的城镇化。政府在城镇化的关键节点上进行推动，但是不能代替农民的能动作用。任何社会政策都有其负面作用，过多的政府干预会留下斧凿的痕迹。而这个痕迹在若干年后就会显性化，到时得再出台另一个政策进行弥补。在社会经济领域，我们有过这样的教训，不能再重蹈覆辙。城镇化有其自身的规律性，不能违背规律。因此我们应要尊重城镇化的“自然属性”，在保留城镇化的天然本性的同时给以外部的助力，这样的城镇化才是“以人为本”的城镇化。
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参考文献
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[3]徐大丰.农民工市民化与城镇化发展的关系及对策研究[J].安徽农业科学,2012(28)