葛 静
（华东政法大学，上海 201620）
摘 要：人力资源是第一资源。我国公共部门人力资源是推进国家治理体系和治理能力现代化的主导力量。全面深化改革，必须要把公共部门人力资源开发和管理作为一项重大的战略任务抓好抓实。本文在阐述公共部门人力资源基本内涵的基础上，分析了现阶段公共部门人力资源开发与管理工作中存在的不足与缺陷，并提出了几点改革与完善措施。
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关键词 ：公共部门；人力资源；管理
中图分类号：C962文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）07-0193-03
收稿日期：2015-01-18
作者简介：葛静（1981-），女，江苏连云港人，硕士研究生，讲师，研究方向：英语教学。
事业兴衰，唯在得人。党的十八届三中全会指出，全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑。《公务员法》颁布以来，我国公共部门人事制度一直在进行改革，初步形成了具有中国特色的公职人员管理体制。但随着改革的不断深入，也暴露出了一些问题和不足，在一定程度上抑制了公职人员的主观能动性。认清并解决这些困难和问题，使传统人事管理转变为人力资源开发与管理，不仅是优化公共部门人力资源建设的内在需要，也是适应全面深化改革和社会发展的客观需要。
一、我国公共部门人力资源的基本内涵
人力资源是知识经济发展的核心资源，直接统领和制约着其他资源的开发和利用。我国公共部门人力资源主要是指在政府机关、国有企事业单位中的工作人员，既包括公务员，也包括参照公务员管理的各类人才，其本质是指蕴藏在公职人员体内的知识、技能、文化和健康等非物质资本。公共部门人力资源开发与管理是指为了满足公共部门自身履职的需要，通过提供一定的组织舞台和学习培训活动，实施相应的激励和约束机制，不断提升公职人员的知识技能和综合素质，使公职人员在实现自身价值的同时，实现组织的发展目标。
将人力资源概念引入公共部门，并将公职人员视为人力资源进行开发，是管理学领域的新发展，它对传统人事管理理念产生了较大的影响。人力资源概念强调“以人为本”，改变了传统人事管理以“事”为中心的理念；人力资源概念摒弃了过去将人是为一种“成本”或“工具”的观点，将人力资源视为“第一资本”，并需要进行不间断的引导、开发。影响公共部门人力资源效能发挥的主要因素有以下四个方面：
1、知识素养：主要是指知识、技能以及将其转化为生产力的能力，这是影响人力资源效能发挥的决定性因素。人力资源理论认为，知识素养是一个动态的概念，只有通过学习，才能不断获取知识，形成可持续的人力资本。
2、组织保障：主要是指为人力资源效能的发挥提供一定的舞台，并能够为人才的成长指明方向、创造条件、排除干扰、提供机会。理想的组织舞台是形成人力资源的聚集地和孵化器。
3、激励机制：主要是以“经济人”假设为基础，通过明确一系列物质和非物质的奖励机制，为经济人的行为指明方向，使经济人在满足组织利益的同时，又实现了自身价值。
4、约束机制：主要是对组织成员的行为进行界定和约束，规定行为的“负面清单”，以及相应的惩罚措施，一般通过职位说明书、绩效考核体系来实现。
二、现行公共部门人力资源开发与管理存在的不足与缺陷
（一）“官本位”思想根深蒂固
管理理念决定管理模式，并进而决定管理内容和管理方式。我国公共部门长期处在传统人事制度的环境中，具有“重管理、轻开发”、“忽视人的主观能动性”等特点，突出表现在“官本位”思想根深蒂固。“官本位”思想的存在，使得不少公职人员只唯上，不唯实、不唯民、不唯法，这必然导致履职过程不科学、不透明；“官本位”思想的存在，滋长了论资排辈、平均主义等观念，这必然导致“人浮于事”等现象的发生；“官本位”思想的存在，助长了官僚主义，这必然导致“脸难看、事难办”等衙门作风的产生。
（二）人才成长规律得不到充分尊重
骏马能历险，犁田不如牛。这说明人才是有差异性的，人力资源的开发和使用必须要充分尊重人才本身的特点和专长。由于长期受到传统人事管理思想的影响，我国公职人员在开发和使用方面，还存在不科学之处，如：人才的开发存在拔苗助长现象，尚未树立不同人才类型有不同的人才开发规律的观念，用某一类型的人才开发规律代替其他人才开发规律时有发生；人力资源配置的随意性较大，往往是哪里缺人手就安排到哪里工作，岗位与所学专业不对口时有发生，“错位”使用比较多，不少人才处于被“浪费”或“闲置”状态，阻碍了人才的健康成长；对人力资源的流动持保守态度，人才流动比较僵化，具有部门化、条块化趋势，违背五湖四海原则的现象时有发生，影响了人才的正常流动和优化配置。
（三）人才激励机制不健全
激励机制被誉为影响人力资源效能发挥的“驱动力”，是影响人力资源效能发挥的动力因素。“驱动力”不足是目前公共部门普遍存在的问题，主要表现在以下三个方面：
一是权力激励方面，科学化水平有待提高。公职人员只能上不能下，造成了事实上职位终身制，不少人才没有成长空间；“论资排辈”的现象短时间内仍然存在，不少优秀年轻干部看不到希望，感到“前景黯淡”；科学的用人导向尚未完全树立，任人唯亲、带病提拔现象尚未杜绝；继承传统与改革创新的关系处理不到位，唯票取人、唯分取人的现象时有发生。
二是物质激励方面，平均主义色彩浓厚。我国公职人员主要采用身份管理，各种工资福利待遇以职务分配为主，具有两个缺陷：一是职务设置具有“金字塔结构”特点，职级越高，职位空缺越少，通过自身职级的提高来增加个人物质待遇实属不易；二是工资水平差距较小，具有平均主义色彩，对于那些具有良好知识结构的专业技术人才激励作用较小。
三是情感激励比较缺失。官僚主义的重要特征是领导总是“坐北朝南”，习惯于在办公室内以命令手段来加强对员工的监督和管理，领导与群众的“鸿沟”越来越大，情感上的慰籍越来越少，难以产生管理学中所说的“内激励”。
（四）人才约束机制被边缘化
我国公共部门人力资源绩效考核制度是以干部人事考核制度为基础发展形成的，考核制度还不完善：
一是考核方式过于简单化，注重年终一次考核，忽视平时考核。
二是注重一般性考核，笼统的用“德、能、勤、绩、廉”标准，忽视了考核对象的不同层次、不同专业的特殊要求，使考核停留在抽象化、表面化水平。
三是注重个别领导的意见，忽视广大群众的反映。有的领导为了“平衡”各方利益，常常把考核作为一种“领导艺术”，下属轮流坐“先进”，使考核制度流于形式。
四是注重考核程序，忽视考核结果的运用。晋升、奖惩等决策的作出，往往与考核的结果没有多大关系，导致考核的激励作用难以发挥。
五是考核结果比较温和，“基本称职”或“不称职”档次的人几乎没有，考核的惩罚约束作用形同虚设，考核的约束作用受到质疑。
（五）人力资源开发力度不足
学习与培训是人力资源实现可持续发展的根本保障。在实践中，我国公共部门常把人力资源培训视为“软任务”，缺乏应有的战略意识，培训工作往往停留在表面化，培训效果不显著。首先，对于培训需求分析工作比较陌生，无法实现按需施教和分层次培训；其次，培训内容侧重于思想政治理论教育，缺少对全面系统的知识能力和实际技能的培训；再者，培训形式基本采取“课堂讲授法”，单纯的进行灌输，很少会运用“案例分析法”、“研讨法”等现代化的教学方法和手段，缺乏灵活性、多样化；最后，培训质量评估长期缺失，无法及时发现培训中存在的问题，更谈不上改进和完善。
三、我国公共部门人力资源开发与管理的改革和完善
（一）树立现代化的人力资源管理理念
现代人力资源管理的焦点是以人为中心，它从根本上颠覆了传统人事管理制度重管理、轻开发的思想，体现了人在管理中的核心地位，能从根本上破除“官本位”等思想。
树立现代人力资源管理理念，必须坚持“以人为本”，一切工作措施要以调动人的积极性和创造性为前提，一切投资要以人力投资为主，要尊重人、关心人、服务人、发展人；树立现代人力资源管理理念，必须视“人力资源是第一资源”，将员工发展与组织发展放在同等重要的位置，通过采用主动开发型管理，给员工创造施展才华的机会和环境，实现人力资源的不断升值和增值；树立现代人力资源管理理念，必须要动态的理解人才含义，不能简单的将人才等于学历、学位，要积极营造“人人都可成才”的氛围。
（二）建立健全的选人用人机制
党的十八届三中全会提出，要构建有效管用、简便易行的选人用人机制，这是新时期对干部人事制度改革的总要求，也是破除“官本位”观念、解决“终身制”现象的根本举措。
一是要坚持正确用人导向，开阔视野选才。正确的用人导向，应该是造就一个人“任人唯贤、唯才是用”的人才使用环境。坚持正确的用人导向，关键是掌握好取材的标准。从大的方面说，取材的标准就是德才兼备、以德为先；具体来说，就是信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。在实际工作中，要真正做到按标准定舍、按德才选贤能，必须要充分走群众路线，在个别谈话、实地调查、广泛听取各方意见等各个方面充分发扬民主，不断增加民意表达的真实性；必须要改进人才考察模式，坚持全面、历史、辩证的看人才，注重考察一贯表现和工作实绩，凭实绩用人才，坚决纠正唯票取人现象；必须要完善人才考察方法，推行差额推荐、差额考察、差额酝酿，完善考察预告、考察对象公示等制度；必须要改进竞争性选拔人才办法，进一步扩大群众的知情权、参与权、选择权、监督权，引导人才在实干、实绩上竞争，严格组织考察和把关，防止竞争上岗形式化、选秀化，坚决纠正唯分取人现象。
二是破除“终身制”现象，能上能下甄才。能者上、平者让、庸者下，这是人才使用的基本规律。在能者上方面，要将选任制、委任制、竞争性选拔等多种方式有机结合起来，多渠道选拔使用各类人才，不能把竞争性选拔作为主要方式甚至唯一方式；在平者让、庸者下方面，要推广任期制、聘任制，实行年限制、诫勉制、待岗制和淘汰制等，完善和落实领导干部问责制，真正破除职位终身制，打开“能下”渠道，为优秀人才脱颖而出创造更大空间，使各类人才都能各尽其能、才尽其用。
三是要尊重人才成长规律，科学合理用才。俗话说，人能尽其才则百事兴。在现代人力资源管理中，必须量才使用、用其所长。要尊重人才差异性特征，构建科学的岗位分类体系，明确岗位任务要求、责任和任职条件，为依岗设人奠定基础；要完善人才的测评工作，通过定性和定量的方法对各类人才本身所具有的知识文化程度、素质结构、能力高低、对所从事的岗位的熟练程度甚至性格特点等进行深入的了解；要建立动态的人才流动机制，通过调任、转任和挂职锻炼的多种方式，按照五湖四海的原则，打破人才部门化、条块化，统筹用好各类干部资源，缓解人才发展不均衡现象；要大力发展专业技术人才队伍，完善专业技术人员管理办法，坚持去行政化方向，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政界别。
（三）建立科学的人才激励机制
建立良好的激励机制，是激活人才活力的关键所在。根据西方激励理论和我国的实践，公共部门激励机制的完善应从权利激励、物质激励、精神激励等几方面入手。
一是适当授权，实行能力激励。西方需求理论认为，员工获得适当授权能增强其工作责任心并增加其在工作中成长的机会。能力激励是以增强自主管理意识为目的，通过授予公职人员某项权利，给予充分信任，让其自行控制工作流程，以此激发其工作热情，进而提高工作效率的一种激励方式。在授权激励中，要根据不同员工的能力进行合理授权，做到“人适其职”，避免授权不当情况的发生。
二是完善制度，实行物质激励。以薪酬和福利为主要内容的物质激励是最基本的激励机制。一方面，公共部门要改进分配形式，加大绩效工资比重，充分发挥绩效工资的激励杠杆作用，尽量避免“平均主义”、“吃大锅饭”；其次，要进一步完善带薪休假、工伤、医疗保险、养老保险等基本福利制度，解决员工后顾之忧；最后，可以设立“优秀人才奖励基金”，奖励业绩突出的员工。
三是情感贴近，实行精神激励。根据马斯洛的需求层次论，当人们衣食无忧，就会考虑到这方面的价值实现。首先，可以实施荣誉激励，对出类拔萃的员工颁发荣誉称号，让其价值得以体现，充分发挥激励的导向作用；其次，可以推行榜样激励，树立先进典型，并大力宣扬他们的先进事迹，营造“比学赶超”的良好氛围；最后，各级领导应该以组织长远发展为大局，加大对基层人员的关心，找出机会和时间与他们谈心，从情感上与群众拉近距离。
（四）建立完善的绩效考核机制
没有压力，就没有动力。我国公共部门可以通过以下两方面来完善我们的考评体系：
一是要建立科学的考核管理体系。首先，要建立操作性强的考核指标体系，不能笼统采用“德、能、勤、绩、廉”的模糊指标，要根据岗位职责来制定考核指标，以工作业绩作为评定考核等次的根本标准；其次，要完善考核方式，健全平时考核、干部试用期考核和聘期期满考核制度，做好考核情况分析研究工作，提高考核工作的准确性和全面性；最后，要强化考核工作的严肃性，严格考核程序不变通、执行考核标准不走样，杜绝任人唯亲、轮流坐庄现象，维护考核结果的公正性。
二是要提升考核结果的应用效能。《公务员法》规定，考核结果是调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。公共部门应该认真加以贯彻落实，建立考核结果与薪酬奖励挂钩制度，以考评结果作为晋升、奖惩、降职的主要依据之一，从制度上遏制寻租现象，使不同的绩效获取不同的待遇；要充分发挥考核的约束作用，坚决杜绝人人都“称职”现象，切实发挥考核的惩罚约束作用。
（五）建立有效的培训管理机制
培训是一种继续教育，是实现人力资源可持续发展的根本手段。对于公职人员，由于个体投资的动力不足，需要公共部门在培训工作中发挥主导的角色。
一是要完善培训体系，切实提高培训工作的实效性。要牢固树立“人力资源开发”理念，大力提倡“终生学习”、“效益培训”的观念；要建立培训需求分析机制，根据学员的需求来设计课程和项目，避免盲目开展培训；要根据人才不同层次的特点，分层次抓好培训工作，改变大一统局面；要积极引入“案例分析法”、“研讨法”等现代化的教学方法和手段，充分发挥学员的主体作用；要建立教育培训评估体制，对培训前的计划方案评估、培训中的组织实施评估、培训后的培训效果评估，避免培训工作“走过场”。
二是要强化约束意识，不断提高培训工作的激励作用。《干部教育培训工作条例（试行）》规定：组织（人事）部门在干部年度考核、任用考察时，应将干部接受教育培训情况作为一项重要内容。公共部门应建立健全干部培训工作与干部管理工作之间的协调机制，把学习培训情况作为干部晋级、职务晋升、专业技术职务评定、年度考核评优的重要条件，并将开展教育培训工作情况作为单位领导班子年度考核的重要内容。
（责任编辑：赵蕾）