上海市虹口区卫生计生委 张 琳
2014 年起全国开始实施《行政事业单位内部控制规范( 试行)》。本文对如何实施进行探讨。
一、事业单位内部控制与内部审计中存在的问题（一）内部控制意识淡薄
1. 内部控制重要性认识不够。许多事业单位领导重事业发展，轻内部管理，缺乏对内部控制的基本了解, 对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不足。一些单位领导认为，有管理监督部门的存在，有党纪政纪的约束，没有必要再搞内部控制建设。有的人甚至认为内部控制是约束领导自己，主观上不愿进行搞内部控制建设。
2. 经费支出缺乏控制意识。现实中有很多单位对经费支出没有建立明确、合理的开支范围和标准及审批程序, 对不少经费支出特别是业务招待费、差旅费、会议费、培训费等没有经费控制意识。普遍的观点是只要领导签字，就可以实报实销。经费开支大手大脚，财政资金使用存在很多浪费现象。3. 财务管理重视程度不够。会计控制是内部控制的重要环节，但在实际工作中, 财务部门常常被列为后勤部门不受重视。许多人认为财务只是算算账，管管钱，单位财会人员无权参与单位的决策和业务管理活动。由于对单位重要决策的过程和结果均不了解，更谈不上发挥财务监督作用。对内部控制的不了解、不重视、不遵循，使得内部控制建设在事业单位中难以落实。
（二）缺乏有效的内部控制制度
1. 缺乏基本的内部控制制度。内部控制的核心是建立行之有效的制度规范，包括组织、分工、标准、守则等。但许多事业单位根本没有制定相应的控制规范。没有建立决策议事机制、内部监督机制、考核机制等。缺乏岗位责任制、关键岗位轮岗制、单位预算管理、资产管理等方面的制度。甚至有些单位还没有制定基本的财务管理制度，处理问题随意性较大。有的单位虽然有制度, 但很不完整，也不严格执行，而且对制度的执行及效果缺乏必要的监督，使内部控制制度流于形式。
2. 流程控制体系不完善。有不少单位没有明确的审批控制业务流程，往往按照惯例或者谁说了算听谁的，随意性大。有些单位的控制流程控制过于简单, 仅局限在事后审批上, 缺乏事前控制的程序,缺乏相互监督和稽核的环节，费用开支实行的都是事后实报实销，缺乏事前相关审批环节。
3. 授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法, 要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。但现实中越权审批、过度授权以及单位负责人“一言堂”的情况很普遍。
4. 财务控制体系不完善。不少单位的会计基础管理薄弱，财务人员专业能力差，政治素质和职业道德水平不高，不能够严格执行相关财经纪律。另外财务机构不健全，财务人员缺乏，许多单位存在一人多岗或一个科室多岗，违反了不相容岗位分离原则，也很容易产生舞弊行为。
（三）缺乏科学的预算管理
1. 预算缺乏科学性。现行部门预算涵盖范围有限, 追加项目多，弹性大。有不少事业单位将单位的自有资金放在外面，不纳入单位预算管理。制定预算时没有全面预算管理概念，只是为了完成预算编制任务，事后不断调整预算，且在单位内部对各科室人员以及具体项目没有相应的责任预算约束。
2. 收支核算不严。虚列支出截留资金；有些单位违反收支两条线的规定，收入留在下属的事业单位或投资单位，以“小金库”、真发票报销套取资金等隐蔽形式搞职工福利或私分挪用。收入核算与管理分离，收入是否全额收取、是否全部纳入会计核算等没有内部控制。费用支出缺乏有效控制，普遍缺乏严格的控制标准和控制范围，审批手续不完备。
专项经费被挤占、挪用现象普遍。
3. 资产管理混乱。不少事业单位无资产管理制度或制度执行不到位，资产管理责任未落实到人，缺乏成本意识和绩效意识。货币资金管理存在一人多岗现象，票据管理薄弱，对库存现金没有制定定期监督检查制度。实物资产管理也存在账账不符、账卡不符、账实不符的现象。另外还存在擅自转让和处置资产，资产的清查和盘点、处置审批没有形成制度化、经常化。
（四）缺乏内部审计监督
内部审计部门在审计中发现单位在内部控制执行中的效果和存在的问题，并且予以纠正，可以减少内部控制设计上的缺陷，弥补执行中的漏洞。内部控制的有效发挥，离不开健全完善的内部监督。但很多单位并没有意识到这一点，认为内部审计是可有可无。现实中大多事业单位内部审计机构缺失、不健全，审计专业人员缺乏。有些单位虽然成立了内部审计机构，但大多是财务部门的内设机构，所属层级较低，审计的独立性和权威性无法体现，内部审计难以发挥实质性监督作用。
二、事业单位内部控制与内部审计建设对策
( 一) 增强负责人责任意识，营造内部控制环境“内部控制是一种全员参与的动态过程，依赖组织内的每一个员工所付出的努力，加强职业道德建设，营造诚信的控制氛围，已成为内部控制得以顺利实施的必然要求。”按照《内部控制规范》的规定，单位负责人是单位内部控制工作的第一责任主体，对本单位财务报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。因此，通过各种学习和宣传，增强“第一责任主体”意识，提高单位领导对内部控制制度建设重要性的认识，进而带动单位上下都重视内部控制制度建设并自觉遵守，共同营造良好的内部控制环境。
（二) 健全内部控制体系, 提高单位管理水平
当前事业单位内部控制的实施，迫切需要制定科学合理的制度体系来支持和保证。各事业单位应根据自身单位的特点，研究制定符合自身的内部控制制度。严格落实各项内部控制制度，加强单位内部控制牵制制度，建立健全授权批准制度和岗位分离控制制度等。积极落实内部控制的领导小组机制、日常管理机制和监督考核机制。对重大决策、重大事项、重要人事任免以及大额资金等实行集体决策审批制度。加大制度执行的监督检查力度，确保做到有章可循、有章必循、违章必究。
( 三) 坚持全面预算管理，提高资产管理水平
要进一步扩大部门预算的范围, 单位各项资金收支均应纳入预算管理中，切实规范预算收支行为。并严格预算的调整和追加。加强对单位资金的预算控制，强化有预算才能支出，无预算不能支出的观念。
对部门支出预算细化分解到具体支出项目和具体科室，并将部门预算与单位内部的责任预算有机结合，严格责任预算的考核机制。建立适合本单位业务特点和管理需要的财务管理和会计控制制度，对主要业务的控制必须经过授权、批准、执行、记录、检查等控制程序。进一步完善收支业务控制、实物资产控制、货币资金控制、不相容岗位分离控制等机制。严格控制费用支出，严格执行审批程序，不断优化和改进财务核算流程。加强对事业单位各项资产的核算和管理，明确责任分工，确立资产管理关键控制点的岗位责任，定期实行岗位轮换。提高资产使用效率，完善资产清查管理制度，实现资产管理的科学化、规范化、信息化。
（四）加强内部审计监督
建立内部审计一把手直接负责制，提高审计地位。确立单位主要负责人直接负责制，在财务部门以外单独设立内部审计部门，保障内部审计的独立性、权威性，保障内部审计部门具有履行职责所必需的权限。制定事业单位内部审计制度，用以指导事业单位内部审计。制定内部审计人员规范、内部审计操作流程、内部审计岗位职责等制度，切实提高内部审计的规范化和可操作性。突出审计重点。内部控制审计重点关注重要业务单位、重大事项和高风险领域等方面的内部控制。将评估风险大、资产规模大、审计间隔时间长、人事变动、预算调整多以及群众有反映的单位列为审计重点对象。对采购业务、资产管理、财务报告、预算管理等方面的内部控制设计和运行情况进行审查和评价。针对单位管理和内部控制的缺陷提出建设性意见和改进措施，促进单位不断完善内部控制。转变内部审计工作理念和方法，提高内部审计质量。一是要积极开展内部控制审计和风险管理审计，拓展审计领域。从传统的查错纠弊、简单的财务收支审计向以风险为导向的审计方向转变。二是服务与监督并举，发挥咨询服务职能。更要能够针对问题提出建设性的意见，在监督中服务，在服务中监督，促进单位不断规范管理行为。三是推行审计信息化建设。审计信息化是提高内部审计监督能力和提高审计质量必不可少的手段，建立信息化审计作业平台，实现远程审计和实时监督，将事后监督转变为事前和事中监督，强化审计监督力度。
编辑：秦思慧