上海市审计局财政审计处 孙晓蕾
【摘要】近年来政府采购绩效逐渐成为理论界研究的重点，同时也是人大、审计和社会公众、媒体舆论关注的热点。本文以绩效审计和政府采购理论为指导，从经济性、效率性和效益性等方面，探索建立符合业务工作实际、方便操作实施的审计评价指标体系，以合理评价政府采购绩效，促进完善政府采购制度，提高资金效益，充分发挥采购政策功能。
【关键词】政府采购 绩效审计 评价指标
一、引言
政府采购是我国财政支出管理体制改革的重点，是公共财政的重要内容。政府采购大规模的资金投入，所产生的效益如何？政府采购扶持中小企业等政策引导效应发挥得怎样？使用什么指标进行科学评价？这些都是迫切需要在政府采购中加以解决的问题。审计机关作为国家治理的“卫士”和“谋士”，用独立的第三方身份，对政府采购绩效进行客观评价有利于促进政府采购程序规范，提高财政资金使用效益。本文对此进行研究。
二、政府采购绩效审计评价指标构建
（一）加强政府采购资金使用审计
通过对国内现存政府采购绩效评价指标的研究，结合审计经验及上海市政府采购的实际情况，从政府采购节约资金、耗费支出及采购集中程度三个方面来评价政府采购资金使用的经济性。
1. 节约资金指标。
（1）资金节约率 =（政府采购预算金额 - 政府采购实际金额）÷ 政府采购预算金额 × 100%通常情况下，资金节约率越高，说明政府采购资金的利用率越高，其经济性越好。
（2）资金节约率指标虽然可以直观的反映政府采购资金的节约情况，但是缺点是对预算编制的依赖较大，有时会无法真实反映采购资金的使用效益，针对采购量大的普通商品采购，本文提出另外两个指标进行补充：
一是：厂商政府采购利润系数 = 某厂商一定时期内政府采购商品利润 ÷ 同一时期该厂商同类商品非政府采购销售平均利润
如果厂商的政府采购成交商品销售利润难以取得，也可使用“厂商政府采购价格系数”进行替代。
厂商政府采购价格系数 = 某厂商一定时期内政府采购商品平均价 ÷ 同一时期该厂商同类商品非政府采购销售平均价
对比多家厂商的利润系数，可以发现利润明显高于同行厂商。
二是：商品政府采购价格系数 = 一定时期内某类商品政府采购成交平均价 ÷ 同一时期同类商品第三方指导价由于政府采购供应商可能存在为政府采购单独定制某型号商品的情况，市场上难以找到其同类商品的销售，此时对供应商因特定政府采购商品获得的利润就难以分析评价，在这种情况下，可借助第三方的指导价格来进行比较，以确定政府采购价格是否还有下降空间。
2. 耗费支出指标。
（1）政府采购费用率 = 一定时期内因政府采购所发生的费用 ÷ 同一时期政府采购金额 × 100%该指标是从耗费角度对政府采购的经济性进行评价，得出为完成单位金额的采购所花费的支出。（2）实际资金节约率 =（政府采购预算金额 -政府采购实际金额 - 采购费用）÷ 政府采购预算金额× 100%
该指标是资金节约率改进形式，可反映剔除采购费用后的资金节约情况。
3. 采购集中程度指标。
集中采购占比率 = 一定时期内集中采购金额 ÷同一时期政府采购总金额× 100%
通常情况下，集中采购具有批量采购的优势，其采购商品的价格较分散，且降价的幅度与采购量有一定的正比关系。而从费用的角度，地方集中采购的费用主要为集中采购机构的人员、公用及专项经费，相对比较稳定，与采购量并没有明显的正比关系。因此，在当地集中采购机构可以承受的范围内，集中采购的比例越大，不仅采购价格更便宜，而且单位金额承担的采购费用也越少，整个地区政府采购的经济性就越高。
（二）加强政府采购过程管理审计
随着政府工作量的不断增加，工作效率必须得到提高。政府采购效率性也成为绩效审计的一项重要内容。本文着重从采购完成情况、采购耗用时间、采购预算调整及人均采购效率四个方面构建效率性评价指标体系。由于分散采购是由各预算单位自行组织或委托实施采购，其效率性可以根据自身需求自行控制，主要探讨集中采购机构效率。
1. 采购完成指标。
（1）效率，只有在事情最终了结的前提下才有意义，因此评价政府采购效率性的首要指标就是“采购完成率”。
采购完成率 = 一定时期内完成采购项目数 ÷ 同一时期接受委托项目数 × 100%
该指标是采购机构一定时期内受托完成情况的反映，一个采购项目走完程序，即视为该项目已完成，但采购结果有成败之分。本市集中采购机构的通行做法是：重新开展采购程序时，将为采购项目分配一个新的采购编号，视为一个全新的采购项目。（2）“采购完成率”主要反映了集中采购机构的工作量完成情况，但对于其中由于采购失败导致的重复劳动无法体现，因此增加“项目失败率”指标，以全面评价采购完成情况。
项目失败率 = 一定时期内采购失败的项目数 ÷同一时期完成采购项目数 × 100%2. 采购耗时指标。
平均采购周期 = 一定时期内采购项目耗费总时间 ÷ 同一时期接受委托项目数
采购方式不同，平均采购周期差别也相应较大。公开招投标项目程序、环节都比较复杂，且招标公告期、接受投标期等时间期限都有明确的规定和制约，因而周期较长；竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式程序相对简单，采购周期也相应较短。因此在使用该指标评价时，需要考虑被评价对象各种采购方式的占比情况。
3. 预算调整指标。
政府采购预算调整包括采购内容的变化、采购金额的增减以及采购方式的改变等事项。预算的调整必然会降低采购效率，一方面财政部门要通过规范的流程对调整事项进行审核批准，增加了采购花费的时间；另一方面，采购单位、采购中心的工作人员要重新收集资料、确定技术参数、编制招标文件等，增加重复工作量，工作效率自然也会降低不少。对此，本文设计了“预算调整率”指标，来评价政府采购预算调整的频率及其对采购效率的影响。预算调整率 = 一定时期内调整的政府采购预算金额 ÷ 同一时期政府采购预算金额 × 100%4. 人员效率指标。
（1）“采购人员人均采购额”和“采购人员人均采购量”两个指标，从采购金额与项目数量两个方面，评价了集中采购机构工作人员的工作强度。采购人员人均采购额 = 一定时期内集中采购机构完成采购金额 ÷ 集中采购机构人数 × 100%采购人员人均采购量 = 一定时期内集中采购机构完成采购项目数 ÷ 集中采购机构人数 × 100%（2）“采购人员人均采购额变动率”和“采购人员人均采购量变动率”两个指标，可以用来反映采购人员采购效率的升降变动趋势。通过该指标的横向与纵向对比，可以了解被评价对象的组织结构合理性以及实际工作效率等情况。
采购人员人均采购额变动率 =（当年采购人员人均采购金额 - 上年度人均采购金额）÷ 上年度人均采购金额 × 100%
采购人员人均采购量变动率 =（当年采购人员人均采购项目数 - 上年度人均采购项目数）÷ 上年度人均采购项目数 × 100%
（三）加强政府采购执行效果审计
对政府采购执行效果进行评价是政府采购绩效审计评价体系的重要组成部分。政府采购不仅仅是简单的政府花钱买东西，作为政府的公共行为，必定具有一定的公共职责，因此政府采购必须在保证采购产品质量的前提下，突出采购的公平性特点，起到宏观政策的导向作用，并尽量提高参与各方的满意度。下文将围绕政府采购的这些特点构建效益性绩效审计评价指标体系。
1. 公平性指标。
通过对与公平性相关程序及制度进行评价，间接评价政府采购的公平性，主要有以下指标：（1）政府采购信息公开度 = 一定时期内采购信息已公开的项目数 ÷ 同一时期采购信息应公开的项目数 × 100%
公开透明是实现公平的有力措施，采购信息公开的范围越大、时间越久，则潜在供应商参与采购的概率就越大。
（2）投诉率 = 一定时期内有效投诉次数 ÷ 同一时期采购实施项目数 × 100%
该指标是评价集中采购机构或社会代理机构工作质量指标，投诉内容反映投诉方认为集中采购机构或社会代理机构在代理采购过程中的一些不公平因素。投诉机制是保证公平的重要救济制度。
2. 政策导向指标。
政府采购可以通过对采购产品某些性能参数的要求设置、供应商资质条件的审核发放等，释放出政策信息，从而引导企业向政策希望的方向发展，发挥出与国家宏观政策相一致的调控和导向功能。目前，在政府采购中反映最明显的倾斜性政策主要有两方面——节能环保与中小企业扶持。
（1）节能环保产品采购比例= 一定时期内成交商品中节能环保成品的商品总金额÷ 同一时期成交商品总金额 × 100%
该指标反映出某地区执行节能环保政策、发挥政策导向作用的力度。
（2）中小企业中标率= 一定时期内中小企业签约项目数÷ 同一时期中小企业参与竞争的采购项目数 × 100%
该指标以中小企业最终获得政府采购项目的比例来考核扶持中小企业政策落实情况，直接反映扶持的效果。
3. 采购项目质量指标。
采购项目的质量不仅包括所采购货物、工程和服务自身的质量，而且还包括其实际使用期限。前者是任何采购都关注的重要方面，后者则是重点考察政府各预算部门采购商品的实际使用效益，即评价是否存在不必要的重复采购、重复建设，采购商品更新淘汰率过高等人为降低采购效益的行为。
（1）返修率= 一定时期内某品牌商品返修金额÷ 返修商品所在采购批次该品牌商品总金额 × 100%通过某单位一定时期内各品牌商品的“返修率”可以比较直观地看出同类商品中各品牌商品的质量如何。
（2）平均使用寿命= 一定时期内报废的政府采购商品使用总年限÷ 同一时期报废的政府采购商品总数量 × 100%
该指标可以通过与其他地区（部门）的横向比较，得出该地区（部门）是否存在商品更新频率过快、商品使用年限过低等结论。4. 满意度调查指标。各方满意度调查指标主要是针对政府采购各参与方，如采购人、代理机构、供货商、评审专家等，通过合理的问卷设计，让其进行自评与互评，充分抒发自己的参与感受，从而形成政府采购总体满意度调查结论，有效地发现政府采购各主体对采购的不同意见及感观，进一步提高政府采购的效益性。
三、政府采购绩效审计评价应用
（一）评价指标的赋权
确定了评价指标后，需要考虑各个指标在评价体系中的所占比重，对其进行赋权，再根据权重计算得出各级指标的分值，最后汇总得出整个指标体系的总分，将该分值与标准分值或参考分值进行比较，就可以得出综合评价的基本结论。本文假设每一类指标即二级指标的权重都是相同的，在进行综合评价时，政府采购的经济性、效率性和效益性的得分就是各自明细指标得分的算术平均值之和。
（二）评价标准的确立
评价标准是指标体系不可或缺的组成部分，是衡量指标得出结果优劣程度的重要依据，是审计做出客观评价的判断基础。尤其是绩效审计，标准确定的合理与否直接关系到审计结果的成败。但是由于政府采购绩效审计是近几年才发展起来的新兴事物，因此至今仍处于探索阶段，没有一套公认的统一标准。因此，我们需要根据科学合理的原则，构建一套审计部门、被审计单位及其管理部门、信息使用人均认可的，适合上海政府采购实际情况的评价标准体系。
首先是经济性指标评价标准的确定。经济性衡量的是“价格最优或成本最小”的问题，该类指标主要以平均水平、最优水平或历史数据或等实务标准作为评价依据。如“厂商政府采购价格系数”指标，就可以通过与同类产品销售厂商的最佳实务进行比较，离最佳实务差距比较大就说明该厂商的利润有一定的下降空间。
其次是效率性指标评价标准的确定。政府采购的效率性主要衡量采购项目是否全部完成、采购各环节是否及时启动、各类采购平均耗时是否合理等方面的内容，因此，我们可以运用法规、内部规章等政策性标准及管理部门考核标准、被审计单位计划等实务性标准作为评价标准。如我们可以用招投标法的规定为准绳，来评价采购项目公告、投标截止等的期限是否达到法定期限。
最后是效益性指标评价标准的确定。“效益性”衡量的是资金实际使用效果与预期目标之间的吻合程度，因此，可以通过与采购计划、目标等实务性标准进行比对，来确定采购项目效益性的高低。评价标准值可以来源于公众满意度，也可以是被审计单位对相关经营活动的设计要求或计划应达到的状态，以及最佳实务、专家评审结果等等。
运用中央政府采购和各省市政府采购公布的相关数据，结合上海市实际情况，初步确定相关评价指标的及格标准和最优标准。
经过筛选、赋权、确定评价标准，最终形成完整的政府采购绩效审计评价指标体系，如下表所示：
四、结语
随着政府采购的蓬勃发展、采购制度的日趋完善，社会公众更多地将目光投向于政府采购的效率效果方面。目前，我国的政府采购实践在绩效方面有较多改进提高的空间：财政资金的购买使用效益仍不够高；政府采购实施过程时间较长，效率较低；政府采购的部分资产仍存在闲置、浪费问题；政府采购的政策引导功能尚未得到充分发挥等。这些问题影响了经济社会资源的合理配置，损害了政府采购的形象和声誉。未来我国政府采购范围将不断拓展，规模也将继续扩大，科学评价并正确对待政府采购绩效方面存在的问题，有助于完善政府采购制度，提高财政资金使用效益，促进我国政府采购的健康发展。
参考文献
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编辑：彭秋龙