马丽佳 谢涛
摘要：目前经济发展对能源的依赖甚深，因此确保能源的稳定供应是各国经济发展政策中最重要的一环。大庆油田经过多年的高效开采，主力油田已处于尾矿开发阶段，亟需给予财税支持，为我国石油安全提供保障。
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关键词 ：石油特别收益金；尾矿；石油安全
能源是经济与社会发展的基本动力，是现代社会赖以生存和发展的基础，是国家战略安全保障的基础。我国既是石油资源大国，也是石油消耗大国。石油的安全关系到我国的经济、社会以及政治等方面的稳定。
大庆油田产量占全国陆上石油产量的40％以上，其作为我国的主力油田，经过五十多年高速高效开发，主力油田已进入特高含水开发阶段，石油产量缓慢增长，与快速增长的石油需求相比，显得供应乏力。此时尾矿资源的增储利用可以在一定程度上缓解国家能源需求矛盾，有利于国民经济持续稳定增长。然而对于尾矿的开发存在大量的制约因素。
一、开发尾矿存在的制约因素
（一）投资成本高
随着油田含水不断上升，2004 年大庆油田的主力油田进入高含水时期，全油田综合含水达92.02%，标志着油田已处于尾矿开发阶段，控制产量递减的难度日益加大。新建井平均单井日产油由2004年的3.85吨下降至2009年2.46 吨。为保证油田持续稳产，投资增长速度急剧加快，油田建百万吨产能井数由2004年1261口增加到1910口，百万吨产能投资由32.9亿元增加至55.5亿。2004 年大庆油田总体开发投资支出150 亿元，而2007 年———2009 年开发投资支出平均达到2004 年的2.1倍，大庆油田开发投资高居不下。由于单井产能降低、钻建井数增加等因素的影响，“十一五”后三年油田开发投资年均325 亿元，预计百万吨产能投资年均将达到66亿元。
2009 年外围油田产量752.95 万吨，投资支出114.8亿元，每百万吨产量需要投资支出15.25 亿元；与老区油田每百万吨产量需要投资支出4.88 亿元比较，外围油田开发投资成本更高，投入更大。
（二）运行成本上升
2010年，大庆油田含石油特别收益金完全成本39.49美元/ 桶，其中石油特别收益金10.95 美元/ 桶，完全成本（不含收益金）28.54 美元/桶，比2008 年23.96 美元/桶上升4.58 美元/ 桶，增长19.13%，其中：老区油田完全成本（不含收益金）25.06 美元/ 桶，比2008 年21.09美元/桶上升3.97美元/桶，增长18.83%。虽然自2011年11 月1 日起石油特别收益金起征点调至55 美元/桶，但作为大庆油田的稳产主力，老区油田已进入特高含水期开采，剩余油高度分散，挖潜难度大，成本大幅增加；三次采油开采对象，已由北部一类油层转向二类油层和南部一类油层，增油倍数只有原来的一半，但药剂消耗、设备维护及措施性作业等费用却投入加大。
外围油田未动用储量品位差，面临丰度低、渗透率低、裂缝不发育、油水复杂等诸多矛盾，开发难度非常大，成本快速上升趋势难以避免。
（三）支持尾矿开发政策力度小
首先，2011 年11 月1 日开始施行的《资源税暂行条例实施细则》中规定普通原油的资源税按照单一比例税率5%来征收。虽然是从价计征，但是没有考虑到油田的各个开发阶段，对于进入尾矿开发阶段的油田，由于成本上升，产量下降，利润空间变得很小甚至可能亏损，此时税率不予调整，不利于增加对尾矿继续开发的积极性。同时由于税率缺乏灵活性，不能对难以开采地区、弱势油田及尾矿开采进行有效保护，不能体现调节级差收益的职能。
其次，虽然2011 年11 月1 日将石油特别收益金起征点调高至55 美元/ 桶，但是2011 年石油价格处于高位运行阶段，此次调整并未对石油企业起到特别优惠作用。石油特别收益金，是指国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金。其本意是国家分享企业因为高油价带来的高额利润，但是由于尾矿开发成本的上升，利润空间正在缩小，而石油特别收益金仍盯住价格来征收，这与其初衷是相违背的。
另外，我国与尾矿资源相关的政策虽然多，但是基本都是以“粗线条”型的政策为主，缺乏实践上的可操作性。例如《金属尾矿综合利用专项规划（2010-2015）》及《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》，其中均涉及矿山尾矿和固体废弃物综合利用等方面的问题，政策的方向都很明确，但缺乏政策的实施方案，而且也没有明确政策的实施主体，从而不能使得政策从操作层面落地，致使政策的落实效果大打折扣。
二、发达国家对于油田尾矿开发的支持政策
（一）加拿大对于尾矿开发的财税政策
首先，矿区使用费的费率和产量挂钩“一般是随着产量的增加费率上升”当油价为每桶30 加元，日产20桶时，矿区使用费费率为5%，当油价为每桶40 加元，日产40桶时，矿区使用费费率升至17%。由此可见，加拿大的矿区使用费制度综合地考虑石油的价格、产量以及质量等因素。同时，政府还出台了开发边际油田的鼓励性减免措施，如:对停产一年以上的井，重新开井所产油减免一年矿区使用费，在1993 年2 月以后重新开井的可减免两年；对利用三次采油技术所产出的油，在投资回收前，可减免矿区使用费率的4%—5%。
加拿大对于低产油田也有相应的优惠政策。例如阿尔伯达省规定，产量长期低于或等于矿区使用费最低要求产量5%的油井的矿区使用费不会超过5%，对于三次采油增加的产量可以减免矿区使用费。这些优惠措施都是为了鼓励油气的开发，增加产能。
同时加拿大对油气资源征收石油收益税（暴利税），税率为16%，其起征点不是按时油价高低来确定，而是按照收益率（或利润）超过一定的界限才开始征收。
（二）美国对于尾矿开发的财税政策
作为世界最大的石油消费和进口国，石油资源对于美国有着非常重要的意义。为了保证石油战略安全，美国对于加强国内石油开发的政策有很多值得我国借鉴的地方。
美国采用了滑动的矿区使用费率，将低产井的矿区使用费政策规定为，在产油期内平均日产量小于2.1t的油井，对其矿区使用费实行滑动费率制，即产量高，费率高；产量低，费率低。其次，美国的大多数州都规定二、三次采油增加产量可以免征或减征矿区使用费的一半，这使得美国在单井石油产量较低的情况下也能够保证能源的供给。然而，税收激励并不是无条件的。考虑了价格调节因素，即只有当油价下跌到一定程度时才能实施。而当油价回到或高于某一价格水平时，激励政策自动终止，以减少在高油价时政府税收的损失，而在低油价时能帮助企业度过难关。同时，美国政府准许扣除石油开采中钻井相关的费用，包括人工费、材料费用等，无论勘探是否成功，勘探的费用都允许扣除，失败可以完全扣除，成功也可以扣除费用的70%。所得税的优惠可以鼓励公司进行石油的勘探和开采，促进国内石油的生产。
（三）对我国支持尾矿开采财税政策改革的启示
通过以上介绍我们看到，国外为了保证石油战略的安全，减少对外石油依存度，各国对石油相关税费政策制定时都充分考虑了级差地租的因素，基于不同的资源享赋征收不同的税率。同时鼓励石油企业对一些勘探开发技术难度较大、品质较差的石油资源进行开采，充分利用国内的资源。并且对企业的激励点不只是简单的尾矿井，对于提高采收率技术的应用、对闲置井和废弃井的处置、对有投资行为的扩大生产和无投资行为的维持生产等，都有具体和可操作的优惠政策。另外，所谓激励政策也不是无条件的，只有当石油价格低于某一界限时才启动激励机制等。
三、调整财税政策，鼓励油田尾矿资源开发
2013 年8 月1 日，国务院印发的《关于加快发展节能环保产业的意见》中，更明确地提出要“积极发展尾矿提取有价元素、煤矸石生产超细纤维等高值化利用关键共性技术及成套装备”。也许，这可以视为一个来自国家层面的对尾矿利用产业大发展的“提速信号”。
（一）在尾矿开发上给予政策支持
针对石油开发不同阶段，产油国通常采取不同的税收政策，制定与各阶段相适应的税率及优惠政策。在油田初期实行低税率政策，在稳产期适当增加税负，在递减期则实行低税率和减免税。借鉴国外做法，建议对国内资源条件差或处于中后期开采阶段的油气田给予税收政策支持。一是将贫矿油气矿藏的开发，列入国家鼓励的《资源综合利用企业所得税优惠目录》，减按90%计入收入总额；二是对开采稠油、高凝油等难动用储量以及贫矿、尾矿等石油资源的勘探开发活动，给予投资抵免所得税政策；三是对贫矿、尾矿实行减免资源税、矿产资源补偿费政策等，鼓励支持石油企业大力挖潜，延缓油田产量递减速度，增加油田服务年限。
进一步与国家发改委、财政部等部门做好沟通协调工作，在衡量尾矿资源综合利用项目社会经济效益及示范作用效果的基础上，建议允许通过国债支持、财政贴息、银行贷款和企业自筹等方式，拓展资金渠道，建立稳定的资金投入筹措机制。在重点矿山、矿业城市，可选择一批项目试点示范。对确立的试点项目给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，并在用地等方面给予优先安排。与此同时，建议政策的支持范围逐步从目前主要针对尾矿制作水泥等建材的优惠扩展到其他整体综合利用领域。
（二）在油气资源勘探开发的科技投入上给予政策支持
一是在大庆油田尾矿的勘探、开发和环保科研项目立项上给予政策支持；二是对用于尾矿勘探开发生产需要，而国内不能生产或性能不能满足要求的设备、材料，减免进口关税和增值税；三是参照国家科技项目奖励政策，对油田科技项目获奖人员，减免个人所得税。
（三）设立勘探风险基金，未雨绸缪
油田可采储量的逐年递减符合油田开发的客观规律，要避免油尽城衰的惨痛教训，就必须未雨绸缪，加大油气勘探力度和规模，取得足够的接替储量，这是关系到企业和地方兴衰成败的第一要务。根据油气勘探高投入，高风险的行业性质，油田公司在经济效益较好时，必须积聚足够的勘探储备资金，调动一切积极因素，有效挖掘勘探潜力，不断为油田产能建设规模输入新鲜的血液。建议国家将征收油田公司的矿产资源补偿费、资源税的一定比例返还油田，作为油田扩大勘探的风险资金，在发现新的储量扩大开发规模后还可以补充矿产资源补偿费，同时有利于加大对尾矿油气资源开发投入，充分利用尾矿油气资源，这样可以形成一个良性循环，既有利于地方政府，也有利于企业的持续发展。
（四）完善石油特别收益金
我国对石油行业征收特别收益金的目的是为了遏制石油企业利润过度膨胀。早在2010 年，大庆油田含石油特别收益金完全成本已近40 美元/ 桶，随着人民币的升值，尾矿开采难度加大，成本日益攀高，所谓超额利润几乎不存在。因此，单单提高起征点金额，对特别收益金改革的意义不大。针对不同地区、不同开采阶段石油企业利润水平不同的特点，应改原来的超额累进税率为超率累进税率，将起征点由国际油价改为利润率。
由于石油企业高风险高回报的特点，对其起征点利润率不应设置过低。同时在考虑扣除项目时，也应与企业所得税准予扣除项目有所区别，充分体现石油企业的支出特点。
为了补贴尾矿油田的开发成本高，加大油气企业开发尾矿的积极性，提高油气资源的开采效率，建议在石油特别收益金征收过程中对于尾矿实行差别化政策，给予优惠。由于石油的价格对下游企业成本的的传递效应，我国在《关于调整成品油价格的通知》中指明：石油特别收益金将用于对“部分弱势群体和公益性行业的补贴”，因此要保证特别收益金收入的实现。对于尾矿开发给予的差别化待遇，只有在低油价时启动，在油价高位运行时中止。
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参考文献：
[1]卫永刚.对提高我国低品位石油资源开发利用效率的探讨.《油气田地面工程》2013.6.
[2]王井中.基于可持续发展的矿产资源税费问题研究.大庆石油学院硕士研究生毕业论文.
[3]王甲山.基于我国油气资源战略的税费问题研究.大庆石油学院博士研究生学位论文.
(作者单位：吉林财经大学税务学院、大庆油田有限责任公司财务部)