蒋国发
摘要：为了实现财务管理的创新，防止国有资产的流失，建立完善的高校财务治理框架是十分重要的。而作为兼具规划与协调、控制与考评职能的全面预算管理作为企业管理的一种有效工具，应当引入到高校的财务管理之中，以提高高校财务治理的效果。为此，高校必须树立正确的预算观念、确定合理的预算程序、采用科学的预算方法、设立预算管理责任中心、规范预算编制的内容，以保证全面预算管理的有效实施，提升高校财务治理的有效性。
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关键词 ：高校；财务治理；全面预算管理
目前，虽然我国对教育的财政投入呈逐年增长趋势，但由于高校的办学规模不断地扩大而导致出现高校教育经费不足的状况日益突出。高校作为促进高等教育事业发展的独立法人，依法多渠道筹措教育经费，并在保证教育事业经费需求的前提下合理有效地运用教育经费，使高校教育经费来源、运用及其结构发生了明显的变化，这就对高校的财务管理提出了更高的要求。如何构建有效的高校财务治理框架并得以贯彻和执行，以实现高校财务管理创新，防止国有资产流失，并适应新形势对高校财务管理的要求，成为高校建设和发展中的一项长期而艰巨的任务。全面预算管理作为企业管理的一种有效工具，应该引入到高校的财务管理之中，以期进一步改善高校的财务管理、不断提升高校财务治理的有效性。
一、高校财务治理框架体系的构建
1.高校的财务治理及其实质
财务治理是为了适应高校财务管理体制改革和发展需要而产生的，是高校财务管理的一个重要组成部分，它是高校教育体制改革与发展到一定阶段的必然产物。在计划经济体制下，高校的资金来源和运用是在政府部门的计划控制下进行的，高校的财务基本上存在“无财可理”的状态，财务工作所承担的基本职能主要就是会计核算，是属于“算账型”的财务模式。因此，高校的财务管理工作得不到重视，更谈不上高校的财务治理问题。但是，随着市场经济体制的确立与发展，高等教育体制和高校财务管理体制改革的不断深入，高校的资产规模也不断扩大，资金来源的渠道越来越多，高校的自主经营权也越来越大，“算账型”财务已经不能适应高校组织形式和财务管理的要求，不能满足教育主管部门、债权人和管理层之间的权利划分及利益要求，迫切需要向“管理型”的财务模式转变。于是，对财权的划分进行制度规范的高校财务治理问题与之相适应而产生。
高校的财务治理是为了实现财权合理划分和有效配置的目的，借助于一定的经济管理手段，在对高校的财权进行合理划分和有效配置的基础上，建立起一套科学的自我约束机制和相互制衡机制，以协调高校与其他利益相关者之间的财务关系，促使高校的各个利益相关者进行长期合作，保证高校的管理决策效率。其实质是一种基于财务权限的划分而形成相互制衡关系的财务管理体制。这是因为：
（1）财务治理应当是一种在高校掌控者之间合理划分财权和财务活动权的制度规范。财权和财务活动权主要包括财务收支权、财务控制权、财政利益安排权和财务监督权。在教育主管部门和高校管理者之间，当事人如何划分财权和财务活动权，取决于谁拥有财产的最终责任。但是，由于高校的财务活动每天都在进行，教育主管部门不可能事必躬亲，只有交给高校管理者运营，但如何确定框架让其不违背教育主管部门的意志，就必须建立一种制度，事先规定高校管理者的财务活动权，以便在日常财务活动中有章可循，财务治理就是这样一种财权及财务活动权限的划分制度。
（2）财务治理是一种财务治理人员与财务利益安排的制度规范。在高校的财务治理结构中，教育主管部门应当有权安排高校的高层财务管理人员（如分管财务的校长或总会计师），并派遣有关层次的财务监督人员；高校党委有权根据学校财务活动的实际需要安排财务机构负责人，并赋予相应的财务管理权限；此外，教育主管部门对高校管理者，高校的校级管理者对下属的院系部各级管理者要设计利益激励机制，以促使有关院系部的管理者努力完成教育目标。据此，教育主管部门应当要适当考虑高校管理者的财务利益，并在财务预算或财务权限中加以事先设定。因此，财务治理应当包括财务治理人员与财务利益安排的制度规范。基于以上分析，高校财务治理的实质是一种财权划分与制衡的高校财务管理体制。
2.高校财务治理框架体系的构建
（1）建立高校的内部财权划分制度。建立高校内部财务的权限划分制度，也就是确立高校的教职工代表大会、党委会、高校的校级管理层及下属院系部的各级管理者、财务部门和相关人员在财务管理方面的权限界定与调整，主要包括：资本投资决策权、收入和收费项目决定权、经费开支权、结余分配权、对外融资举债决策权等方面的权限划分问题。
（2）建立高校掌管财权的人事安排制度。也就是确定掌握财权的人员、特别是高校掌管财权的人员的选聘和安排，除了包括财务总监或总会计师、财务部负责人及下属二级院系部门财务人员的配置之外，还应包括掌管高校财务决策大权的党委会成员、校长、副校长和下属二级院系部门负责人的人事管理制度，以及负责高校财务监督的监察与审计委员会成员的任免管理制度。
（3）建立高校的财务监督制度。高校的财务监督制度主要包括以下两个层面：一是建立高校上层对下层的财务监督制度，也就是作为代表投资者的国家和职能部门对高校管理者、高校上层管理者对下层管理者的财务监督体制，具体包括国家审计部门和教育主管部门等对高校党委会、高校党委会对高校管理层、高校监察与审计委员会对高校党委会和管理层、高校上层管理者对下属管理者在财务收入与支出、薪酬确定与支付、结余计算与核实、财务业绩考核与评价等方面的事前、事中与事后监督制度、监督方式与运行操作方法等；二是建立高校下层对上层管理者的财务监督制度，包括下层管理者对上层管理者、一般员工对不同层次管理者的财务监督制度，这种监督制度一般是通过工会或派员参与监察与审计委员会、党员会的形式表现出来。
（4）建立高校的财务激励机制。高校的财务激励机制主要包括：代表财产终极所有者的教育主管部门对法人代表的激励机制、高校党委会对高校管理者的财务激励机制、高校上层管理者对下层管理者的财务激励机制等。国家政府要制定相关的法律、法规和政策，给高校设计财务激励制度创造相应的环境，这种激励机制是促使不同层次的管理者认真努力工作的前提。
（5）建立高校的财务信息反馈制度。为了尽力消除“信息不对称”造成的不利影响，高校上层管理者和教育主管部门应建立一种定期的信息反馈报告制度，迫使下属管理者及时、尽可能准确报告该部门的财务信息，这种制度已经越来越成为高校财务治理的重要组成部分，国家政府对此亦会做出相应的制度规范，以掌握必要的财务信息。
以上五个方面构成一套完整的高校财务治理框架体系，其中：财权的划分制度是高校财务治理最基本的制度；掌管财权的人事安排制度是保证财权划分并能顺利实施的决定性条件；财务监督制度，是形成制衡高校财务关系的重要保证；建立财务激励机制，有利于促使高校掌管财权的管理者努力工作；财务信息反馈制度可以帮助教育主管部门、高校高层管理者及时了解财务状况，防止下层管理者出现“逆向选择”行为，避免下层管理者的“道德风险”。
二、全面预算管理是高校实现财务治理的有效途径
1.全面预算管理及其特征
在高校的财务管理中引入全面预算管理，对切实改善高校的财务管理，实现高校财务目标具有重要的现实意义。所谓高校全面预算管理，就是指高校在其总体目标或财务目标价值取向的指导下，对未来的教育事业和管理活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预算目标不断地进行对比和分析，从而及时指导教育事业和管理活动的改善和调整，以帮助高校管理者更加有效地管理高校和最大程度地实现高校财务目标。
（1）全面性。全面预算管理的首要特征就是全面性，它具体体现为全员性、全过程和全方位。其中：全员性是指全面预算管理涉及高校各个部门，需要各部门、全体教职员工的全员参与、共同完成；全过程是指从编制预算、执行控制、考核分析、绩效考评等预算管理活动渗透到高校管理活动中的每个环节；全方位是指预算管理的内容包括高校的基本支出预算、项目支出预算、收入预算和财务报表预算等各个方面的预算。
（2）机制性。全面预算管理不是临时性、分散性的管理手段，它的根本点是要通过预算来强化高校内部管理，使预算成为一种管理上的制度安排。预算管理是一种权力的控制和管理，是一种机制安排，责任、利益和权利之间必须对等；预算决策权，执行权，监督权必须是离散的，以确保权力的制衡和系统的有序运行。
（3）整合性。权责利的整合和管理的整合是全面预算管理整合性的具体体现。其中：权责利的整合就是要求高校全面建立内部各部门、各岗位的权责利体系，并通过预算的分解来赋予各部门、各岗位的责任目标及其相应的权利，从而促使相互制约系统的形成。管理的整合就是要求围绕着高校的财务目标，把高校教育事业和管理过程中的各个环节、各个方面的工作严密地组织起来，通过各个环节、各个方面的工作密切配合，相互协调，使各个职能部门向着共同的目标前进。
2.全面预算管理是高校实现财务治理的有效途径全面预算管理的首要功能就是规划与协调作用。通过规划与协调功能的发挥，使责、权、利相结合的原则真正落实到实处。高校实施全面预算管理，必须从党委会、高校管理者、各部门乃至每个教职员工的权、责、利关系角度出发，明晰各自的权责，从而科学地管理和有效地执行，使决策、预算、执行与结果得到高度的协调和统一。实施全面预算管理，对不同预算层次的职责安排，实际上就是对财权的一种划分。比如规定：党委会是全面预算管理的最高决策机构，负责高校全面预算管理工作，具有高校发展战略和规划制定权、年度预算指标审批权、年度预算方案审批和预算方案调整权、年度预算执行情况审查权和预算考核办法和奖惩方案审批权等。
此外，全面预算管理还强调控制与评价功能。全面预算管理的控制与评价功能主要包括事前控制、事中控制和事后评价等三个方面。其中：事前控制主要是控制预算单位的业务范围和规模以及可用资金的限额；事中控制是指在预算的执行过程中，各有关部门和单位应以全面预算为根据，通过计量、对比，及时提供实际偏离预算的差异数额并分析其原因，以便采取有效措施来发现问题、解决问题，使高校的各项管理活动按预定的目标进行。事后评价主要是通过预算数和实际数的比较来分析差异产生的原因，并进行业绩评价，为今后预算的编制提供合理的依据。上文述及，财务治理是一种代表投资者的教育主管部门对高校管理者本身财务利益的安排制度，教育主管部门对高校管理者，高校的高层管理者对下属各层次管理者需要设计一种财务激励机制，以促使有关各方努力完成教育目标。
总而言之，财务决策、财务执行与财务监督机制是高校内部的主要财务治理机制，作为贯彻和实施高校管理目标的一种机制和制度安排的全面预算管理，主要是通过预算编制、预算执行、预算控制和预算考评等环节，来实现高校财务治理要素的合理安排和经济资源的有效配置，并促使各财务主体的财务治理活动得到有效的协调与控制，以及使财务主体的财务治理行为得到有效的激励和约束，从而形成了与高校财务治理相适应的财权安排和激励约束机制。因此，全面预算管理是实现高校财务治理的一种有效途径。
三、对高校实施全面预算管理的几点建议
1.要树立正确的预算管理观念
（1）“全员参与观”。全员参与观是全面预算管理的首要体现，它要求高校的全体教职员工都必须直接或者间接地参与预算管理的过程。只有全体教职员工积极参与了预算的制定，并且使预算得到他们的重视，预算才易于被教职员工所接受，预算管理工作才能顺利推进，进而顺利地完成高校的目标。
（2）“量入为出观”。量入为出观是预算管理的一个重要观念，它要求高校在编制全面预算时，必须坚持量入为出的总体性原则。在编制收入预算时，要坚持“积极稳妥”的原则；在编制支出预算时，要坚持“统筹兼顾、先急后缓、保证重点、勤俭节约”的原则，实现收入预算与支出预算的相对平衡。因此，编制全面预算时必须留足预备费,保持一定的弹性,以防在预算执行中出现一些不可预知的问题。
（3）“成本效益观”。成本效益观是市场经济体制下高校预算管理的一个重要观念，它要求高校必须树立效率优先意识，紧紧围绕学校办学目标，合理编制全面预算。高校的财务预算管理应树立价值管理意识，以资金效益最大化作为出发点和归宿点。
（4）“财务导向观”。财务导向观要求高校在编制全面预算时，要遵循优先安排原则，不同时期突出不同的预算重点，尤其是要优化事业经费支出结构，预算安排要保重点、热点，使人、财、物得到有效整合和充分利用，体现财务政策的导向性。高校的中心工作是教学和科研，高校财务预算的最大导向就是加大学校在教学科研方面的投入力度，全面改善办学条件，努力提高高校的办学质量。
2.要建立合理的预算管理程序
目前，全面预算的编制程序一般有三种，即“自上而下”型的预算编制程序、“自下而上”型的预算编制程序和“上下结合”型的预算编制程序，这三种预算编制程序之间各有利弊。本文认为，在高校预算编制的程序上，既要注重学校对基层部门（含二级院系和其他行政管理部门，下同）的指导作用，又要注重基层部门在预算编制中的主观能动作用，实施主动预算，因此，高校而应采取“上下结合”型的预算编制程序。根据“上下结合”型的预算编制程序的特点，高校在编制预算的整个过程是：首先，由高校党委会提出高校的总目标和部门的分目标，下达给各基层部门；然后，基层部门根据本部门的实际情况制定本部门的预算草案，呈报财务部门或专设的预算委员会；最后，财务部门或专设预算委员会审查各基层部门的预算草案，进行沟通和综合平衡，拟订整个学校的预算方案，并将预算方案再反馈回给各部门进行征求意见。经过“自下而上、自上而下”的多次反复，形成最终的预算，经高校教职工代表大会讨论并通过表决后，由高校党委会审批而成为正式的预算，下达各部门并据以执行。
3.要采用科学的预算编制方法
传统的预算编制的方法主要有定期预算、固定预算和增量预算等几种方法。但是，由于预算编制的方法会随着预算管理水平的不断提高而不断发展、变化的。目前，还形成了包括滚动预算、弹性预算、零基预算和概率预算在内的一个系列新的预算编制方法。高校应根据学校的外部环境及自身的预算水平选择合适的方法来编制预算。从目前预算编制的实际工作情况来看，使用增量预算的高校为数不少，因为增量预算方法比较简便，但是，由于增量预算是以过去的水平为基础，实际上就是承认过去是合理的，这样容易造成预算的不足或者是安于现状，从而造成资源的浪费。为了实现高校的财务管理创新，改变停滞落后的财务管理水平，高校应当采用零基预算方法来编制预算。零基预算方法要求对于所有的预算支出均以“零”作为出发点，逐个估算各个业务项目所需要的人力、物力和财力及其预期的经济效果，并在此基础上根据项目的轻重缓急来分配预算经费，并确定各费用项目的预算数，进而编制支出预算。
4.要设立预算管理的责任中心
根据权责利相结合的原则，在高校内部设立预算管理责任中心，并赋予各个责任中心一定的权责，是高校实施全面预算管理的一个重点环节。高校的预算管理责任中心要根据高校的组织结构和经济活动特点进行设立，大致划分为三个类型：（1）教学科研型责任中心，是指承担和完成日常教学、科研和学生管理等任务的高校内设的学院、系部等教研部门；（2）管理保障型责任中心，是指承担行政管理、为教学科研以及学生管理提供服务以及为保证学校的正常运转而提供后勤保障的高校内设的处、部、室等职能机构和附属单位；（3）生产经营型责任中心，是指高校内设的实行独立核算的校办产业、民办二级学成人教育学院以及其他后勤服务实体。在高校内部设立预算管理责任中心的目的，主要是为了便于落实各责任中心的责任目标，以实现学校总体发展目标的。
5.要规范全面预算编制的内容
高校必须在一个预算年度开始之前完成全面预算的编制工作。高校全面预算通常由校级预算和所属二级院系部门预算两级预算组成的，其主要内容包括收入预算和支出预算两大部分，并严格执行“收支两条线”管理的规定。
（1）实行细化的部门预算。高校要实行细化的部门预算，做到一个部门编制一个预算。根据细化的部门预算要求，高校要集中所有的财力，部门预算收入应当包括财政预算拨款、财政专户核拨的预算外资金和其他收入，并统筹安排部门的预算支出，分别按人员支出、公共支出和事业发展的顺序，按照有关标准定额进行核定。这样才能增强预算对高校整个财经工作和财务活动的宏观调控能力，保证预算的完整性。在部门预算编制上，要细化预算支出指标，明确划分人员经费、公用经费和项目经费的资金，其中项目经费资金基本上细化到具体事项，扭转过去“资金切大块、项目大笼统”的局面。通过编制部门预算，以全面反映部门人员支出、公用支出和项目支出的详细情况，清晰地归集部门的所有财务收支项目，不仅能完整地、准确地和规范地编制高校预算，也使高校的预算编制更加公开和透明。
（2）编制综合的收入预算。收入预算是高校在计划年度内通过各种形式、各种渠道可能取得的用于开展教学、科研及其他活动的非偿还性资金的一种收入计划，它是完成高校事业计划的财力保证。从收入的构成来看，高校的预算收入一般包括补助收入（含财政补助和上级补助），本单位的事业收入、经营收入和其他收入，以及附属单位的缴款收入等，各项收入一般可以根据收入来源渠道进行预测，按部门进行汇总。高校应当编制综合的收入预算，以便明确收入来源的构成情况，分清各部门的责任，同时也有利于考核收入预算的执行情况。由于高校的综合收入预算汇集了预算年度内高校可能实现的、并可用于开展各项事业的全部资金收入，它不仅能体现高校经费来源的多元性,也反映着高校依法多渠道进行筹措经费的能力和收入来源的结构。
（3）实施规范的支出预算。支出预算是高校在计划年度内用于开展教学、科研及其他活动的一种支出计划，它反映了高学的规模、发展的速度和方向。从支出的构成来看，高校的预算支出一般由事业支出、经营支出、基本建设支出和附属单位补助支出等组成的。事业支出和经营支出按支出具体项目分为人员经费支出和公共经费支出两大部分。高校应当实施规范的支出预算，通常要按照基本支出和项目支出两大部分编制支出预算，其中：基本支出包括教职工人员经费和学生奖学、助学金，以及日常组织教学、科研、行政、后勤、对外服务等各项事业开展所必需的开支；项目支出是指列入本年度的专项事业发展性开支。在安排各单位日常运行经费后，对剩下的财力，根据需要和轻重缓急来安排各项事业发展经费。项目支出要实行零基预算，所有申报项目经费的部门，必须填报项目经费申请表，明确项目的必要性和可行性、所需的项目经费和项目的预期效益，学校要根据各部门申报的项目材料和实际情况逐项进行核定，根据“重点项目优先安排，其他项目量力而行”的原则进行项目经费安排，以优化项目经费的分配办法。
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（作者单位：中共福建省委党校福建行政学院）