杨清源 蒋海勇
摘要：近年来，中央对“三农”工作高度重视，各级财政部门逐年加大财政支农力度，充分发挥财政支农资金使用效益，力求使有限的财政资金在更大程度上起到促进农村经济社会发展、增加农民收入的作用。为此，客观上要求必须加强财政支农项目的绩效管理。构建一套科学合理的财政支农项目绩效评价指标体系，是有效开展财政支农项目绩效评价的前提和基础。本文从财政支农项目绩效评价的目的、内容、方法等方面对构建评价指标体系的影响作了初步探讨，以期能为进一步加强和改进财政支农项目的绩效评价工作提供参考。
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关键词 ：财政支农；绩效评价；指标体系
引言
党的十六大以来，中央财政以科学发展观为指导，认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，积极调整财政支出结构，为提高农业综合生产能力，促进现代农业发展，对农业和农村经济发展不断加大投入力度，完善政策措施，财政支农支出逐年增长，在加强农业基础设施建设、促进农业科技进步、调动主要农副产品生产大县积极性、支持农林生态保护和建设、支持农业抗灾减灾救灾等方面，发挥了积极的作用。当前，各级财政部门应当结合农民增收政策背景更进一步地发挥财政支农资金的使用效益，强化财政支农项目的绩效管理，构建科学合理的绩效评价指标体系，有效开展财政支农项目的绩效评估。
一、财政支农项目绩效评价目的
通过对财政支农项目的绩效评价，建立健全财政绩效评估制度；进一步优化财政支出结构，保障国家“三农”政策的落实；强化各级财政支出管理责任，提高财政资金使用效益；不断丰富财政管理手段，着力提升财政管理科学化精细化水平；促进政府财政支农政策更具科学性、合理性和有效性。
目标是行动的导向。明确的绩效评价目的，为开展绩效评价指明了方向。要到达不同的绩效评价目的，就必须设置相对应的评价指标。也就是说，绩效评价指标的设置，应当有助于绩效评价目的的实现。
二、财政支农项目绩效评价内容
总的来讲，财政支农项目绩效评价是指对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观评价。经济性，是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和服务及其他成果时所耗费的资源最少，其主要关注资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度以及资源使用的合理性。财政支出的经济性主要体现在支出结构是否合理、能否解决财政分配不均等问题方面，以便在财政支出中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。效率性，是指组织经营活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系。经济活动讲究效率，就是要以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出。财政支出效率包括资源配置效率和生产效率。资源配置效率是指财政资源按照消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置；生产效率是指公共商品或劳务供给方的效率。财政支出的效率性主要以支出使用环节为重点，考察政府活动的资源耗费与产出之间的比例关系。有效性，是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，考察政府行为的产出与成果在质上的关联度。财政支出的有效性，简单说来，就是花同样多的钱，办更多对社会有利的事。财政支出的有效性是体现政府绩效管理的一个主要方面。
简单来讲，绩效评价有以下三方面内容：一是评价项目的组织实施情况。主要对项目的立项、建设、完成、验收、运营维护等情况进行考核与评价；二是评价资金的使用管理情况。主要对资金的筹集、分配、使用规定、财务监督等情况进行考核与评价；三是评价资金的使用效益情况。主要对项目实施在支持农业增效、农民增收和农村发展等方面所起到的积极作用进行考核与评价。
财政支农项目绩效评价指标应当根据上述评价内容对应设置，并在此基础上形成完整的指标评价体系。
三、财政支农项目绩效评价方法
绩效评价是指评价主体运用一定的评价指标和评价标准，为实现其绩效目标，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果所采取的综合性评价。财政支农项目涉及的范围广、项目多，实施对象差异大，每个项目的经济效益和社会效益、短期效益和长远效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益都各不相同，因此，也就决定了其评价方法多种多样。
财政支农项目绩效评价的方法很多，如对比法、定量分析法、定性分析法等，不同的绩效评价方法，会对绩效评价指标的设置产生一定的影响。在设置财政支农项目绩效评价指标时，应充分考虑绩效评价方法选择的适当性。
对比法，也叫对比分析法或者比较分析法，是通过实际数与基数的对比来揭示实际数与基数之间的差异，借以了解经济活动的成绩和问题的一种分析方法。对比法是绩效评价中最为常用的方法之一，其基本特征就是确定评价指标的基数和实际数，进而比较与分析。因此，绩效评价指标的设置要首先考虑数据来源的可比性和计算口径的一致性。
定量分析法，是指对社会现象的数量特征、数量关系与数量变化之间进行分析的一种方法。定量分析能够提供较为客观统一的标准，利于消除评价者主观因素，是绩效评价的采用的主要形式。因此，在设置财政支农项目绩效评价指标时，要最大限度地使用定量指标，尽量克服因指标本身设置不当而给绩效评价活动带来的负面影响。
定性分析法，又称“非数量分析法”。主要依靠预测人员的丰富实践经验以及主观的判断和分析能力，推断出事物的性质和发展趋势的分析方法，其主要适用于一些没有或不具备完整的历史资料和数据的事项。现实中，有些评价指标不能量化或难以量化，使用定量分析法进行绩效评价，显然会影响评价结果的科学性。因此，在设置财政支农项目绩效评价指标时，要适度设置一些定性指标，以保证绩效评价指标体系的完整性。
此外，在设置财政支农项目绩效评价指标过程中，还应当做到评价指标设置的科学性与可操作性相结合、重要性与系统性相结合。评价指标不具可操作性，势必增加评价活动成本；评价指标不用重要性来衡量单个指标在指标体系中的作用，就会造成评价指标简单的罗列，导致评价活动面面俱到，从而使绩效评价没有针对性。
课题项目：
本文为广西哲学社会科学规划研究课题“农民增收背景下广西财政支农项目绩效评估研究”（批准号：13FJY001）的阶段性研究成果。
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参考文献：
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（作者单位：广西财经学院）