刘曦
摘要：地方政府投资是我国经济社会发展的重要引擎，是地方政府为了实现经济建设、公共服务和宏观经济调控职能，投入资金转化为实物资产的行为和过程。地方政府投资在促进地方经济增长的同时，又出现了很多问题诸如投资效率低下、资金浪费严重等。这些问题很大程度与我国目前地方政府投资项目的内部控制薄弱和执行内部控制乏力有关，因此，本文拟从COSO 内部控制五要素控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督进行分析，推动我国地方政府投资项目内部控制发展。
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关键词 ：内部控制；地方政府；投资项目
一、政府投资控制环境要素分析
我国地方政府投资决策管理是以发展和改革部门为主体，相关主管部门分工协作以及相互制约的多部门共同决策模式。这种模式下，各个行业主管部门分别管理政府各个领域的项目，投资项目的决策、执行和监督职能未能分离，就会导致投资项目中的腐败问题滋生。如2011 年3 月国家审计署公布的对十个省（市）扩内需投资项目审计，政府投资项目中主要存在的问题有：（1）项目及执行单位存在执行国家政策规定不够严格、资金和建设管理不够规范等问题；（2）项目建设或执行单位用已完工项目或主体工程已完工项目申请、使用虚假资料申报或多头申报；（3）项目存在未取得环境评价审批即擅自开工建设、越权审批或未按环评批复要求建设相关设施等，违规占用土地；（4）项目执行单位违法转包或违规分包。这些客观说明，长期以来，我国政府部门管理者对内部控制意识淡薄，政府内部控制环境较弱。
控制环境实质就是政府部门管理者对内部控制是正面的还是负面的态度。如果管理者认为内部控制很重要，这就给政府部门内部工作人员传递了去执行交流内部控制的信息，内部控制就会变得越有效。但是，如果管理者认为内部控制不重要或者是一种障碍，这种态度通过管理者的行动传递给工作人员负面的信息。在这种态度下，工作人员认为内部控制在工作中应该被忽视。因此，控制环境被视为政府部门内的管理层“基调”，通过权威和政策以正面或负面的影响组织内所有工作人员的控制意识。一个有效的内部控制环境是内部控制其他要素的基础，政府部门管理者及其内部工作人员应建立一个好的环境，这样内部控制才可以得到有效的执行。
二、地方政府投资风险评估要素分析
我国政府投资项目投资大，周期长，面临的风险较多，如投资通胀风险，自2008 年第四季度以来，在政府4 万亿刺激经济计划的促动下，各级和各地政府拼命扩大铁、公、地（铁）等基建项目投资，是近年中国经济体内广义货币迅速通胀的主要原因。还有以经济增长为目标，结果带来了大量环境恶化问题，使政府声誉受损的风险；有的地方政府追求GDP，追求政绩，违规举借大量贷款投资。因此，地方政府投资过程中产生的风险会对地方政府满足目标的能力产生负面影响，地方政府部门应该有能力去识别、分析，形成管理风险的方法。风险评估的步骤为:第一步设定目标即政府部门尽力要去实现什么？第二步找到实现目标的风险，即哪些事情的发生会影响目标的实现？第三步评估风险，即风险会产生什么样的后果，风险发生的可能性是什么？第四步是管理风险，即根据风险评估，最具成本效益的管理风险的方法是什么？要特别注意的是，政府部门在评估风险时有很多独特性，因此，地方政府投资首先要考虑地方公共资源应用的安全性、效率性、效果性和效率性。
三、地方政府投资控制活动要素分析
我国地方政府投资项目往往“重批轻管”现象比较突出，有些单位对项目批之后的执行情况缺乏必要的后续监管，往往是一批了事。比如，滥用审批权、缺乏资产控制权、预算能力不足以及信息系统管理维护缺少控制。地方政府管理者必须建立并实施控制政策和程序，以确保管理层能够识别风险，进而采取措施降低风险。
控制活动是指能够保证管理者的指令得以贯彻执行的政策和程序。控制活动的步骤一般分为：第一步是定义控制目标，即通过内部控制管理风险，确定控制目标是什么？第二步，设计控制，即为防止和发现已识别的风险，应如何设计控制？值得注意的是，由于内部控制活动存在各级职能部门之中，包括审批、授权、认证、保密、记录、评价、考核等，因此，管理者需要找到这些控制活动中的关键控制点进行控制设计。
四、地方政府投资信息与沟通要素分析
地方政府投资项目中的信息沟通是一种内部沟通，包括上行沟通、下行沟通和平行沟通。但无论是哪一种类型的沟通，都存在信息不对称甚至歪曲，具体表现为：（1）不同职能部门之间的信息不对称；（2）行政组织与公务人员之间存在信息不对称；（3）行政组织内部公务人员之间存在信息不对称。研究表明，个体官员在对信息筛选时，信息的垂直流动中每个信息的比水平传播中的平均歪曲程度要大。但是一个有效的沟通是建立在政府部门管理层和工作人员充分、及时、全面的掌握信息的基础上。
对于地方政府部门的工作人员来说，需要权威决定对部门应该做什么，不应该做什么。权威的主观方面是指权威取决于接受命令的人即工作人员，信息和沟通则是客观权威。信息交流要素有：（1）明确的、正式的、简洁的和完整的信息交流的渠道和交流路线；（2）监督者应具备合理合格的交流能力；（3）每一个信息都需要被认证。因此，一个健全的信息和沟通能够帮助管理者有效的执行内部控制和履行相关的责任。
五、地方政府投资监督要素分析
目前地方政府投资项目主要是由地方政府投资主管部门、财政部门、审计部门及行业主管部门进行监督管理。但是，地方政府投资项目的监督理念、方法还不够完善，覆盖项目全过程和全方位的完整监督体系尚未形成，主要表现如下：（1）现行的监督框架还不够完善，没有形成客观的、独立的、第三方监督体系；（2）现行行政管理体系之内的监督体系，虽然实现自上而下的监督，但不能对最高决策、管理机构的有效监督；（3）作为监管体系重要组成部分的后评价缺乏时效性。因此，在政府内部控制中应该发挥内部审计的重要作用。
内部审计是组织为适应加强内部监督、提高管理效率的需要而发展起来的，是内部控制的主要组成部分，也是对内部控制执行情况进行评价的一种设置，是对内部控制的再控制。在内部控制中，持续定期监督和评价内部控制的有效性确保控制功能的正常运行，通过内部审计人员，帮助管理层识别出内在的弱点并向管理层推荐纠正措施。没有良好的内部审计，政府内部控制系统是不完善的。
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参考文献：
[1]杨华云.新京报，审计署：18个扩内需项目违规获取过亿中央投资[EB/OL].[2011-06-29]. http://news.iqilu.com/china/gedi/2011/0326/438514.html.
[2]韦森.政府投资扩张导致通胀[EB/OL]. [2011-06-29]. http://www.caijing.com.cn/2011-03-23/110673515.html.
（作者单位：利安达会计师事务所（特殊普通合伙）湖北分所）