徐菡默 陈秀凤
摘要：随着“三农”扶持力度逐步加大，大量农村专项资金拨付农村，其使用效率受到广泛重视。目前专项资金的使用效率低下的状况，需要通过加强区县级、乡镇级、村级及村民级四个层面的财务内部控制手段改善，通过完善环境建设、风险控制、信息沟通、监督控制手段进一步加强农村专项资金进行监控，从而提高农村专项资金的使用效率。
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关键词 ：专项资金；内部控制；村账乡代管
一、引言
农村专项资金是指由各级预算在一定时期内持续安排的，为适应农村经济社会改革与发展要求、完成农业工作任务或实现某一项农业事业发展目标，具有专门用途和绩效目标的财政资金。近年来，农村专项资金的投入对于引进农业新技术、提高农业科技含量、改善农村生产、生活条件及生态环境等方面起到了积极的引导和推动作用。从重庆市的情况来看，2008 年至2011 年农村专项资金总额从105 亿元提高到了193.4 亿元，四年来增长近1倍，增幅连年提高。细分项目数据表明，农村专项资金中用于基础设施建设的骨干水源、农村公路、沼气、便道等项目资金，占到了总额的51.3%；农民种粮社会直补占比为24.3%。
专项资金额度增加的同时增加了管理难度，重庆市历年的政府审计数据均暴露出相关问题：（1）专项资金的使用效率低下，资金使用一定程度上存在混乱。因此分析目前农村财务现存吞噬国家财产的巨大漏洞，由漏洞出发从根源上解决农村财务面临的问题至关重要。
（2）基于农村专项资金的实际运作机制，笔者抓住了与之相关的区县、乡镇、村和村民四个层级，拟通过研究专项资金在四个层级的拨付使用现状，探索其在内部控制上存在的问题，以期从四个层级的内部控制入手创新对专项资金使用的管理，提高使用效率，使之更好地服务于三农建设。
二、重庆市农村专项资金拨付与使用现状
1.区县级。专项农村专项资金的拨付使用涉及的层级及其相关关系反映如图1，阴影部分表示农村专项资金的逐级流失。我国农村专项资金划拨主要是经由国家财政部预决算，根据不同省市需要制定划拨额度（图1箭头⑸）；市财政部门针对专项资金做出预决算，由各农业、农村发展公共服务平台向三农类专项资金领导小组办公室申报，在项目的真实、可行性得以核实后，以联合行文的形式上报市财政部门和主管部门；区级部门按建设规划通过招投标等形式对专项资金进行统筹安排，后拨至乡镇（图1 箭头⑹⑺）。
2.乡镇级。乡镇级首先向区县级进行专项资金申报（图1 箭头⑺），后以招投标、申报等形式分配专项资金（图1箭头⑻）。目前众多乡镇下属的村集体采取“村账乡代管”管理村级财务（图1 箭头⑻⑼），乡镇级涉及处理村级专项资金的申报、审批、拨付程序，通常以不同部门职能划分进行内部控制职能，代理村账的部门不得涉及村级专项资金的管理。
3.村级。重庆市规定村集体经济组织各项财务收支公开于每年1、4、7、10 月15 日，各村按时公开上季度财务收支情况；财务收支量大的村每月15 日定期公布上月财务收支情况。村级专项资金通过村民申报的形式上报至村级行政管理部门，村级部门可按专项资金额度大小采取直接拨付等形式进行划拨。
4.村民级。村民通过参与惠农政策实施或直接申报获得专项资金补贴（图1 箭头⑽）。信息沟通在村民及职能中占有重要地位（图1 点线表示），村民通过农村财务公开信息反馈（图1 箭头⑾）的形式进行监督；通过上访、信访等形式（图1箭头⑿）越过底层相关国家机关直接向更高级部门反馈信息，相关部门按照“分级负责，归口办理”和“谁主管，谁负责”原则做针对性处理。
三、专项资金内控现状
1.环境。专项资金的拨付使用涉及到市财政部门、农业农村发展公共服务平台、三农类专项资金领导小组办公室、区财政部门、乡镇经济发展办公室、财政所、农业发展科等部门及科室，各级部门人员专业认识水平存在较大差异，高层部门人员专业素质高于基层。各级部门均存在专项资金受惠对象认识不足的问题，导致农村专项资金犯罪的发生。
2.风险控制。区县级行政单位经手农村专项资金数额较完整，对农村专项资金信息了解更加客观，上级行政单位能够在监督的效率得以保证下监督专项资金拨付情况（箭头⒁⒂）。拨付过程中仍存在较严重的非法流失现象，图1 以⑴⑵⑶⑷表示的阴影代表专项资金在四个层面逐级非法流失现象，分别为区县级专项资金流失、乡镇级专项资金流失、村级专项资金流失和村民级专项不合规分配。预算一般由高级行政管理当局参与制定，额度相对较客观。申报由下级部门或者村民提交，通常存在虚高额度问题。审批为农村专项资金关键内部控制手段，但因申报、审批的公开度不足、授权集中化、经手人不足等问题，仍存在较严重的专项资金挤占挪用、滞留、少计结余等现象。村集体的专项资金申报、审批、拨付很大程度由代帐的乡镇执行，成为“村账乡代管”运作中村集体所有权移位的隐患，“自拨自用”的嫌疑不容忽视。
3.信息沟通。管理当局与基层间信息沟通充分、对称是村民实施民主监督的前提。目前重庆市仅对农村义务教育薄弱学校改造和中小学食堂建设、农机购置、农村公路等专项资金进行较少明细公示，公示方面未体现完整性，不利于比较监督；大量村乡集体未按要求各村须按时公开上季度财务收支情况，基本按季度、半年度进行财务公开，且农村财务公示内容存在严重“资金抱团”现象；上访回复率不高且效果不大，反映问题落实执行困难。
4.监督。笔者调研获悉，重庆市农村专项资金审计对乡镇级主要分为乡镇主要领导干部届中、离职经济责任审计，其中要求对农村专项资金重要方面进行抽查审计；其次是对村级主要是农业部在村干部离职经济责任审计要求中强调的农村专项资金审计；农业部下属单位委派农经师审计，经由农委农经站执行；各个乡镇独立审计。但因存在部分区县级专项资金非法流失以及上下级勾结骗补的情况，使得区县级在主观上监督范围造成缩减，降低了监督力度，削弱审计效果。
四、重庆市农村专项资金管理存在问题及分析
（一）存在问题
1.农村专项资金区县级存在问题
挤占挪用专项资金，弥补行政经费或其他项费用的超支缺口。2009年三峡库区移民资金中13个区县挤占挪用移民资金4.3 亿元，用于非移民项目建设以及弥补政府统筹还建房和行管费的超支缺口；7 个区县挤占挪用粮畜补助资金1402 万元；2010 年7 个区县挤占挪用棚户区改造资金7077万元。
滞留专项资金，私存私放资金。2009年7个区县财政局滞留重庆市森林工程市级补助资金5205 万元；市级有关单位和4 个区县滞留就业专项资金2031 万元；15 个区县滞留粮畜补助金4621 万元；2010 年30 个区县滞留和未及时拨付退耕还林资金17202万元。
虚列专项资金支出。2009 年11 个区县虚列、滞留计生经费1443 万元；7 个区县违规代领粮畜补助金401万元；2010 年某区虚列棚户区改造资金等专项支出41903 万元；2 个区县弄虚作假套取退耕还林资金140万元；2011 年3 个区县扩大范围安排农业综合开发项目资金182万元1。
2.农村专项资金乡镇级存在问题
专项资金挤占挪用。2009 年8 个区县乡镇卫生院套取新型农村合作医疗基金90 万元；2011 年8 个合作社弄虚作假套取农民专业合作社及补助资金165 万元，12 个合作社挤占挪用、截留补助资金111 万元；6 个区县相关部门、乡镇及业主套取、挪用农业综合开发项目资金347万元。
专项招投标不规范。2009 年的专项资金申报中部分企业不具备销售资格，5 个区县46 家备案销售网点不符合规定条件，2 个区县10 家备案销售网点未售出下乡产品；2011 年农村饮水家电汽摩下乡专项资金6个区县已建成的141 处工程未能正常运行或闲置停运，涉及投资2672万元。
财务处理不规范。调研结果显示“村账乡代管”基层财务从业人员对内部控制概念了解程度仅46%；基层财务从业人员专业程度不高，其学历大多不足本科，专业与财务管理相关程度低；内部控制利用不足，仅27%单位曾运用内部控制手段进行管理优化。表现为2009 年新型农村合作医疗9 个区县新农合信息系统数据与财务数据差异大，业务基础工作薄弱；2010 年9 个区县廉租房建设项目未按规定减免廉租房建设相关费用1510万元。
3.农村专项资金村级存在问题
挪用套取专项资金。2011 年补贴政策中种粮大户种粮直补补贴标准为200 元/ 亩，一般户补贴标准84.7元/ 亩，村官村民利用政策做文章虚报面积；虚假列支公路款；未占用征地，勾结村民套取国家征地补偿。
管理收支混乱。专项补偿款未入到集体账户中；协调费未纳入村级财务核算；专项虚列支出；对于自制票据的核查不到位，为作假帐提供可乘之机偷税漏税。工程项目款用第三方发票报销；以白条方式支付工程款；按照自制凭证支付工程款，无责任人签字或者责任人签字可疑。重庆市某区2009 至2011年数村通过在工程款支付中不使用建筑安装发票入账，采用白条及其他票据冲抵，助长工程承包人偷税，总额高达299.6 万元。
4.农村专项资金村民级存在问题
村民是国家财政预算的最终受益者，但不在少数不法村民为牟取私利吞占专项资金，降低专项资金使用效率。表现为专项资金骗补（图1⑷）。2009 年家电汽摩下乡专项资金12 个区县部分经销商及网点虚报领取补贴22 万元；家电汽摩下乡专项资金有22 个区县部分经销商、交管部门、机动车检测机构及保险公司违规收费128 万元；15 个区县及4 个经销商弄虚作假套取粮畜补助资金376 万元。2011 年8 个合作社弄虚作假套取补助农民专业合作社及资金165 万元；农业综合开发资金中有个别区县及业主以拨作支、票据不规范，涉及资金253 万元。
（二）问题分析
1.缺乏思想道德教育
农村专项资金额度巨大，经手人员未能明确职能，正面利益诱惑。这不仅反映内部控制制度不健全，更体现思想教育的匮乏。目前基层队伍建设存在把关不严、再教育不受重视的问题，众多官员在诱惑中迷失党性，贪图不法利益，成为组织内部的害群之马。
2.管理漏洞制造犯罪条件
上级管理、民众监督不足造成中间执行部门的勾结增加。上级部门针对农村专项资金审计的力度、范围均不够，对额度较大的专项资金拨付使用效果没能做到实时监控；村民对财务信息公示的监督意识不足，关注度不够，信息公示形同虚设。“村账乡代管”模式在农村专项资金审批、拨付方面的职权不明晰为乡村勾结提供了便利，勾结骗补现象普遍。
3.外部监督环境不足
有的单位内部控制制度建立得较为完善,但由于外部监督环境不到位,内部控制没有得到很好的执行,以至于很多部门出现会计造假行为。如有的单位内部各职能部门都开设银行账户和私设小金库,资金管理严重失控;有的单位甚至发生负责人卷巨额公款外逃的现象，造成了国有资产大量流失,国家、人民的利益得不到保障。五、加强农村专项资金内部控制建议
（一）专项资金运作模式改进
1.区县级。从高层直击基层，加强监管力度，提高干部队伍思想建设质量，控制领导干部犯罪。市区级对村镇监督（图2箭头⒁⒂）实行专项资金集中公示、定期检查、不定期审计和绩效考核。将农村专项资金的安排情况公示至报刊、公众信息网站，加强公众监督；每年对区县级固有预算执行、财政决算审计中农村专项资金相关项目进行重点抽查审计，监察、财政、审计等部门组成联合检查组有计划地对农村专项资金开展年度检查，有效监控专项资金的拨付结余情况；对专项资金建立和完善项目的绩效管理及评价制度，要求重大项目验收后同时报送绩效评价报告。市区级对村民监督（图2箭头⒃）实施第三方机构介入管理、审计。跨越中间部门有效控制利益关系，防止干部联合骗补；针对个别专项资金可委托会计师事务所审计，亦可委托近年来刚刚兴起的并且可信度较高的代帐机构参与管理专项资金，在减少管理成本基础上降低各级专项资金骗补可能性（图2⑴）。
2.乡镇级。“村账乡代管”模式下加强实施程序，增强自我控制。在专项资金从政府机构流向民间的初期做好控制，在乡镇向拨付阶段严格控制专项资金招投标（图2 箭头⑻），杜绝不合格的代理商参与专项资金项目，防止不法商户中饱私囊。其次加强基层干部队伍的专业培训，提升专业水平；制度上严格审批村民申报，加大专项资金骗补惩罚力度，采取匿名监督举报制和实施责任人连坐制（图2⑵）。
3.村级。完善“村账乡代管”制度，部分账目委托代帐机构办理（图2 箭头⑼），增加犯罪成本，提高专项资金使用效率。新增公示专项资金（图2 箭头⑽）包括财政批示金额、部分明细账，如招待费、干部薪酬等，解决“资金抱团”问题。国家直接监督村级（箭头⒄），省去大量中间环节，大幅提高审计效率，提高审计效果。重庆市目前已经开展了农村专项资金审计调查，建议重庆市申请国家参与审计（图2⑶）。
4.村民级。加强监督，村民级作为受惠对象应关注有关部门对专项资金划拨使用的监督情况及上级部门公示改进，充分了解农村专项资金的意义和专项资金总额明细情况。农村专项资金实行“三级公示”管理：第一级在接到上级批复后涉农项目建设名称、建设地点、建设内容和资金计划等相关信息在政府设立公示栏进行公示；第二级在下达项目实施时分阶段将相关信息细节于政务公开栏上进行公示；第三级在项目工程完工后，将相关情况建设地立碑进行公示（图2⑷）。
（二）专项资金内控改进
1.环境建设。营造良好的基层财务工作专业氛围，从再教育和人才引进方面提升农村基层财务相关工作者的专业素养。重视基层领导队伍组成，上级部门可对基层财务工作者参加专业资格考试或再教育做硬性要求；鼓励财务管理专业大学生入基层工作，为农村财务注入新活力。进一步重视村级理财小组建设，使其在帮助反映村民意愿方面起到作用。对第三方机构介入“村账乡代管”进行试点。
2.风险控制。在监督范围监管范围上，区县级对下级专项资金使用的控制（图2 箭头⒁⒂⒃）较下级监督反馈（图2箭头⑾⑿⒀）更有优势。加强专项资金上级监管力度，规范专项资金额度预算、申报流程、审批控制、拨付手续等实施程序，结合预算控制、下级监督进行风险控制，提高专项资金下级监督质量。
3.信息沟通。增强及时性，公示信息严格按照准则规定公示，并在之前通知群众参与了解；增强充分性，上级部门公示改进避免资金抱团，公开如“干部工资”、“业务费”、“招待费”部分明细账；增强对称性，上级部门上访制度完善可针对村民对更上级行政单位作出的的信息反馈（图2 箭头⑿⒀），完善上访制度和信访制度，加大上访、信访的重视力度，继续发展重庆各部门在门户网站设立市长公开信箱、市局公开信箱、区县级公开信箱制，维持并提高回复率和对应问题执行力，区县级不定期抽查信访反馈情况，并以此为下级部门绩效考核标准；变上访为下访，领导干部零距离接触群众，对存在问题有更实际全面的了解。
4.监督。加大农村专项资金犯罪惩罚力度，减少农村专项资金犯罪，使部门主观监督范围缩减造成的上下级勾结挪用、骗补专项资金的现状得到改善。加强上级部门对专项资金审计力度，农业部在村干部离职经济责任审计可由离职审计改为不定期抽查审计和离职审计相结合。加强信息公示反馈和农村专项资金上访事件的重视，利用管理当局与基层信息沟通效果对专项资金的使用情况进行控制。
六、研究结论
专项资金是国家惠农政策的直接表现形式，与广大农民的切身利益直接相关，专项资金的使用效率不仅关系到国家现代化建设进程，更与和谐社会的建设有着密切联系。因此，防止各级挪用、基层骗补、提高专项资金的使用效率成为当务之急。随着农村专项资金的拨付到位，我国农村建设必将迎来质的飞跃，贫富差距逐步减小，村级财务问题的关注度和参与度会随之提高，结合家庭农场有助于提高农业的整体效益，克服小生产与大市场的矛盾，并将促进农业经济的发展，推动农业商品化的进程。家庭农场的小农规模性质，最终村集体财产所有权更加明晰、管理更加规范，“村账乡代管”模式失去存在价值，终究会“还账于民”；小农经济及家庭农场的推行会进一步将农村财务细化至家庭为单位，专项资金受惠范围的方式随之改变，众多村级财务问题迎刃而解。相信在全国上下的共同努力之下，基层财务工作质量会提升到新的高度，农村专项资金使用必将更加有效率，从真正意义上贯彻落实“三农”政策。
项目支持:
2014北京市大学生科学研究与创业行动计划创新训练“农村专项资金内部控制手段创新性研究”中期研究成果，项目编号：2014bj170。
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（作者单位：中国农业大学经济管理学院）