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政府性债务风险及控制对策

  • 投稿刘嘉
  • 更新时间2015-09-12
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杨晓琴

摘要:随着近年来地方政府债务的增加,不仅促进了地方经济的发展,也促使政府各项职能发挥了其作用。但政府债务增长的同时,也带来了一些负面影响,债务违约现象开始日益严重,引起社会的普遍关注和议论。本文通过对我国目前地方政府债务现状的论述,探讨了其存在风险,并就此提出了一些控制和预防措施。

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关键词 :政府债务;风险;控制对策

在国民经济快速发展的当今社会,城镇化速度也随之加快,为了满足地方建设的资金需求,各级政府通过举债融资,在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力、改善民生等方面发挥了积极作用,举债融资形成了大量优质资产,夯实了地方经济发展的基础,但随之也带来较大的债务危机。因此,通过对政府债务风险的研究,找出其相应防范措施也是目前解决政府性债务的重要途径。

一、我国地方性政府债务现状

地方性政府债务是指地方政府和所属机构为项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。目前,地方性政府债务已经成为了影响我国经济发展的一项重要因素,由于地方政府债务的普遍性和过度依赖地方财政的偿还体制,其潜在的金融风险是不能忽视的。

(一)政府直接偿还债务所占比例大且呈增长现状。

据相关审计部门统计,在地方性债务中,政府直接偿还债务所占比例早在2008 年金融危机前已经达到了60%以上,而且近几年又有所增长,政府直接偿还债务比例的增加,无疑增加了政府财政的压力,对我国经济的增长已经造成了一定的阻碍作用。

(二)举债形式缺乏规范性,且多为银行贷款。从普遍现象来看,政府信用、土地质押、财政担保和平台公司互保是目前存在的主要举债形式,而银行贷款作为其主要债务来源,所占比例最大,基本已经超过了80%,其它来源则是依靠上级财政转贷、发行债券或者向单位、个人借款。债务的使用主要以基础建设和交通建设为主。

(三)经济发达地区,地方政府性债务量大。相较于西北部地区而言,我国东南地区的经济相对比较发达,其债务总量也呈现普遍偏高现象。再从行政级次来看,省、市、县三级行政中,市级债务所占的比例最大。

二、地方性政府债务的形成原因

(一)发展阶段的超权限和盲目投资增加了地方性政府债务。地方政府是公共产品和服务的提供者,经济的发展主要来自市场经济的推动。而目前普遍存在行政管理机制相对滞后的问题,在地方政府和市场经济职责划分上不够清晰,政府充当了企业角色,对一线建设投资过多。此外,由于地方政府绩效评价体制的不完善,其发展呈超前状态,超越了现阶段经济发展的速度,加之一些超前建设和形象工程建设,远远超出了地方政府的职能范围,从而出现了大肆举债融资,发行政府债务。

(二)监管制度有待完善。金融监管制度的匮乏,导致了地方政府债务急剧增多。新预算法明确规定地方政府不得通过政府债券以外方式举债,国家机关也不能成为地方政府举债融资的担保主体。在上述法规的严格要求下,地方政府应该是很难从银行等相关金融机构举债。然而,地方政府通过组建融资担保公司的方式向银行举债,银行等金融机构也会降低审查标准,加之金融监管制度的不完善,由此便形成了包办贷款。因此,金融监管制度匮乏也是导致地方政府债务飙升的主要原因。

(三)事权超出地方财政范围。随着一些民生政策的出台,提高了医疗、教育和社保等标准,政府公共产品和服务范围也随之扩张,增加了政府的支出。鉴于我国行政体管理体制上的特殊性,没有对地方政府的事权进行明确划分,与之对应的责任也就无法明确,通常都是采用地方政府与中央财政共同承担的形式。对于一些经济相对落后的地区而言,中央政府的相关扶持政策不能完全解决民生政策的支出问题,也就导致了地方政府举债增多。

(四)对债务的制度化管理力度不够。由于地方政府债务长期处于管理失控的状态,使得政府债务缺乏制度性管理。一方面是由于举债多元化的蔓延和债务责任划分不清,从相关审计结果可以看出,地方政府的债务主体普遍比较繁杂,不仅包括了有地方政府所设立的融资担保平台,也包括了学校、交通管理等事业行政部门。另一方面,地方政府存在各自为政现象,对债务范围和使用范围缺乏统一的规范,也不在政府财政支出的预算范围内,缺乏中央乃至社会的监管。其次,相关绩效评价体系与风险管理体系不够完善,导致地方政府大肆举债,而对于债务支出承担责任却划分不清。

三、地方性政府债务的控制管理措施

(一)政府、市场事权明确化,控制盲目投资增长。首先,要对现有行政管理机制进行改革,将市场和政府之间的界限明确划清,回归政府的公共产品和服务职能,把市场经济的发展职责交由市场执行,限制政府在市场经济中的职能。其次,要细化地方政府与中央财政之间的债务责任,按照需承担责任进行财政体制改进,保证地方政府的财务履行能力。最后,建立并完善地方政府的绩效评价制度,防止盲目投资的再度发生,有效控制地方债务的增长。

(二)优化财政支出结构。一方面,财政预算严格按照“量入为出”原则,面对财政增长与社会经济发展的偏差,国家在相关民生政策的出台方面,要对地方政府的财政能力进行考量,避免地方政府过度举债现象的频繁发生。另一方面,要对财政支出结构进行改进,提高财政支出效率。在财政支出上要“明缓急,保效率”,根据其重要性,确定财政安排顺序,重点提高民生等支出。

(三)加强金融监管。首先,结合国务院相关部门,对现有的各类融资担保平台进行规范,清理一些不符合规定的平台。其次,要按照相关法律文件,对地方政府的违约担保行为进行处理,坚决杜绝违约担保现象的蔓延。

最后,要加强信贷审查力度,严格按照相关流程规范对贷款机构进行核查,拒绝变相放贷。

(四)建立完善地方政府举债规范。在赋予地方政府一定举债权的同时,要做到政府举债透明化。对地方性政府的债务要实行监管,把其债务纳入到地方财政预算中,制定合理的债务规模审查制度,由人大进行审议,再对其使用情况进行监督,公开相关财政信息,实现社会性监督作用。

只有不断完善财政体制,才能平衡中央与地方财政之间的事权,明确地方政府的职责,并不断加强相关金融监管力度,减少地方政府对中央财政的依赖性,从根本上预防和控制地方政府举债给国家经济发展带来的负面影响,促进我国经济的稳定、健康发展。

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参考文献:

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[2]刘尚希.控制公共风险是化解政府性债务风险的源头[J].经济经纬,2012,(2):2-3.

[3]赵巧梅.论政府性债务风险防控[J].经济研究导刊,2013,(7):22-23.

[4]廖凡.地方政府性债务风险防治的法律对策[J].广东社会科学,2014,(4):227-234.

(作者单位:云南省大理海东开发管理委员会)