杨晓琴
摘要：随着近年来地方政府债务的增加，不仅促进了地方经济的发展，也促使政府各项职能发挥了其作用。但政府债务增长的同时，也带来了一些负面影响，债务违约现象开始日益严重，引起社会的普遍关注和议论。本文通过对我国目前地方政府债务现状的论述，探讨了其存在风险，并就此提出了一些控制和预防措施。
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关键词 ：政府债务；风险；控制对策
在国民经济快速发展的当今社会，城镇化速度也随之加快，为了满足地方建设的资金需求，各级政府通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力、改善民生等方面发挥了积极作用，举债融资形成了大量优质资产，夯实了地方经济发展的基础，但随之也带来较大的债务危机。因此，通过对政府债务风险的研究，找出其相应防范措施也是目前解决政府性债务的重要途径。
一、我国地方性政府债务现状
地方性政府债务是指地方政府和所属机构为项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。目前，地方性政府债务已经成为了影响我国经济发展的一项重要因素，由于地方政府债务的普遍性和过度依赖地方财政的偿还体制，其潜在的金融风险是不能忽视的。
（一）政府直接偿还债务所占比例大且呈增长现状。
据相关审计部门统计，在地方性债务中，政府直接偿还债务所占比例早在2008 年金融危机前已经达到了60%以上，而且近几年又有所增长，政府直接偿还债务比例的增加，无疑增加了政府财政的压力，对我国经济的增长已经造成了一定的阻碍作用。
（二）举债形式缺乏规范性，且多为银行贷款。从普遍现象来看，政府信用、土地质押、财政担保和平台公司互保是目前存在的主要举债形式，而银行贷款作为其主要债务来源，所占比例最大，基本已经超过了80%，其它来源则是依靠上级财政转贷、发行债券或者向单位、个人借款。债务的使用主要以基础建设和交通建设为主。
（三）经济发达地区，地方政府性债务量大。相较于西北部地区而言，我国东南地区的经济相对比较发达，其债务总量也呈现普遍偏高现象。再从行政级次来看，省、市、县三级行政中，市级债务所占的比例最大。
二、地方性政府债务的形成原因
（一）发展阶段的超权限和盲目投资增加了地方性政府债务。地方政府是公共产品和服务的提供者，经济的发展主要来自市场经济的推动。而目前普遍存在行政管理机制相对滞后的问题，在地方政府和市场经济职责划分上不够清晰，政府充当了企业角色，对一线建设投资过多。此外，由于地方政府绩效评价体制的不完善，其发展呈超前状态，超越了现阶段经济发展的速度，加之一些超前建设和形象工程建设，远远超出了地方政府的职能范围，从而出现了大肆举债融资，发行政府债务。
（二）监管制度有待完善。金融监管制度的匮乏，导致了地方政府债务急剧增多。新预算法明确规定地方政府不得通过政府债券以外方式举债，国家机关也不能成为地方政府举债融资的担保主体。在上述法规的严格要求下，地方政府应该是很难从银行等相关金融机构举债。然而，地方政府通过组建融资担保公司的方式向银行举债，银行等金融机构也会降低审查标准，加之金融监管制度的不完善，由此便形成了包办贷款。因此，金融监管制度匮乏也是导致地方政府债务飙升的主要原因。
（三）事权超出地方财政范围。随着一些民生政策的出台，提高了医疗、教育和社保等标准，政府公共产品和服务范围也随之扩张，增加了政府的支出。鉴于我国行政体管理体制上的特殊性，没有对地方政府的事权进行明确划分，与之对应的责任也就无法明确，通常都是采用地方政府与中央财政共同承担的形式。对于一些经济相对落后的地区而言，中央政府的相关扶持政策不能完全解决民生政策的支出问题，也就导致了地方政府举债增多。
（四）对债务的制度化管理力度不够。由于地方政府债务长期处于管理失控的状态，使得政府债务缺乏制度性管理。一方面是由于举债多元化的蔓延和债务责任划分不清，从相关审计结果可以看出，地方政府的债务主体普遍比较繁杂，不仅包括了有地方政府所设立的融资担保平台，也包括了学校、交通管理等事业行政部门。另一方面，地方政府存在各自为政现象，对债务范围和使用范围缺乏统一的规范，也不在政府财政支出的预算范围内，缺乏中央乃至社会的监管。其次，相关绩效评价体系与风险管理体系不够完善，导致地方政府大肆举债，而对于债务支出承担责任却划分不清。
三、地方性政府债务的控制管理措施
（一）政府、市场事权明确化，控制盲目投资增长。首先，要对现有行政管理机制进行改革，将市场和政府之间的界限明确划清，回归政府的公共产品和服务职能，把市场经济的发展职责交由市场执行，限制政府在市场经济中的职能。其次，要细化地方政府与中央财政之间的债务责任，按照需承担责任进行财政体制改进，保证地方政府的财务履行能力。最后，建立并完善地方政府的绩效评价制度，防止盲目投资的再度发生，有效控制地方债务的增长。
（二）优化财政支出结构。一方面，财政预算严格按照“量入为出”原则，面对财政增长与社会经济发展的偏差，国家在相关民生政策的出台方面，要对地方政府的财政能力进行考量，避免地方政府过度举债现象的频繁发生。另一方面，要对财政支出结构进行改进，提高财政支出效率。在财政支出上要“明缓急，保效率”，根据其重要性，确定财政安排顺序，重点提高民生等支出。
（三）加强金融监管。首先，结合国务院相关部门，对现有的各类融资担保平台进行规范，清理一些不符合规定的平台。其次，要按照相关法律文件，对地方政府的违约担保行为进行处理，坚决杜绝违约担保现象的蔓延。
最后，要加强信贷审查力度，严格按照相关流程规范对贷款机构进行核查，拒绝变相放贷。
（四）建立完善地方政府举债规范。在赋予地方政府一定举债权的同时，要做到政府举债透明化。对地方性政府的债务要实行监管，把其债务纳入到地方财政预算中，制定合理的债务规模审查制度，由人大进行审议，再对其使用情况进行监督，公开相关财政信息，实现社会性监督作用。
只有不断完善财政体制，才能平衡中央与地方财政之间的事权，明确地方政府的职责，并不断加强相关金融监管力度，减少地方政府对中央财政的依赖性，从根本上预防和控制地方政府举债给国家经济发展带来的负面影响，促进我国经济的稳定、健康发展。
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（作者单位：云南省大理海东开发管理委员会）