林海波 张 丹
（宁波大红鹰学院经济与管理学院 浙江 宁波 ３１５１７５）
摘 要：隐性债务是缴费确定型养老金模式和老龄化的必然产物。由于人口老龄化高峰的即将来临，因此产生了养老金隐性债务。以宁波市为例，实证分析了地方建立隐性债务预测体系的必要性、通过使用包含外地流入因素的人口预测模型、确定综合替代率的不同预期等方法，提出了地方政府循序渐进建立养老金隐性债务测算体系的思路和对策建议。
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关键词 ：养老金；隐性债务；测算
中图分类号：F842.67 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．12．０17
关于养老金隐性债务，有别于显性债务，所谓的养老金“缺口”实际是指特定期的显性债务，为近期需要确认的债务。关于隐性债务，国际通用定义为养老金未来在ＤＢ（确定收益）框架下的可能债务，更广义的，是政府对于公平性的无限责任。关于我国的养老金隐性债务，由于我国历史上的人群分割，社保对于各类人群覆盖的不一致；总体覆盖率，缴费率，替代率严重低于国际中等发达国家水平。并且伴随着更加快速的老龄化，中期隐性债务的压力相对于无论是ＯＣＥＤ发达国家还是拉美发展中国家都有过之而无不及。
第一支柱养老金由中央政府统一制定政策，由省级地方政府进行统筹，但是，在城乡统筹，农村居民覆盖率和替代率的提高方面，短时间内还是要由市级地方政府承担大部分工作，并且，在未来的劳动人口吸引竞争中，需要大力发展第二支柱即企业养老金，第二支柱在初期需要政府的激励政策（财政支持）来推动，所以，测算未来的隐形缺口，第一是为了市级财政预算留出余地，第二是更好地把财政资金用于第二支柱补贴以吸引劳动力人口从而更长远的支持地方经济发展。
１ 养老金隐性债务测算的必要性
笔者以宁波为例来说明一个经济基础较好，财政较宽裕，并且在劳动力吸引方面需求迫切的地方政府的养老金隐性债务测算必要性。
１．１ 宁波老龄化趋势
截至２０１３年末，宁波市６０周岁及以上户籍老年人口１１８．７万，占户籍人口总数的２０．５％。其中７０岁、８０岁、９０岁以上老年人口分别为４９．１万、１８．１万、１．８万，百岁老人１８１人。按照国际惯例，意味着宁波已进入中度老龄化社会。主要表现为三个明显特征：一是老年人口持续增长、老龄化持续加深。２０１３年，宁波市老年人口较上年增加６．４万人，增长５．６６％，增长率首次突破５％，是户籍总人口增长率的２１．５倍；老龄化系数较上年提高１．１％，年提高幅度首次突破１％。二是人口老龄化速度加快、高龄化空巢化趋势加深。２０１３年，宁波全市８０岁及以上高龄老人１８．１万人，占老年人口总数的１５．３％，较上年增加１．４万人，增长８％；“纯老家庭”老年人数４５．１万，较上年增加３．４万，增长８％。高龄与空巢两项增速均超过老年人口增速。三是农村人口老龄化较城市更为突出。宁波全市农村老年人口８０万，超过老年人总数的２／３，占农村户籍人口数的２２％，高出城镇老年人口系数４个百分点。农村老年人口的基数和增速也快于城镇，２０１３年农村老年人口增长率６．９％，是城镇的２倍。据宁波民政部门预测，到２０２０年，老年人口将突破１６０万，约占户籍人口总数的1/4。
１．２ 宁波社会养老保险现状
近三十年来，宁波比较重视社会保障制度的改革和建设，早在１９９７年就开始实施《企业职工基本养老保险制度》；２００７年的《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》及其《实施办法》。２００８年实施“五险合一”的《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》。２００９年《宁波市城乡居民社会养老保险实施办法》，逐步形成城乡居民社会养老保险与企业职工基本养老保险等保障制度相衔接的制度体系。到２０１１年，全市范围内基本实现了社会养老保险的缴费基数、缴费比例和待遇计发标准的统一，制定了全市城乡居民统一的最低生活保障制度和失地农民养老保险制度以及统一的计发标准。大幅度提高了企业职工的养老保险水平，如企业职工养老金，从２００９年底的１ ５２０元／月，提高到２０１３年的２ ０８３元／月。截止２０１３年底，宁波参加企业基本养老保险人数分别达５０８．９万人，外来务工人员参加五大社会保险人数为２１３万人，被征地人员养老保险参保人数５１．２万人，重点对象占比８８．９％，城乡居民社会养老保险参保人数１３２．９万人。养老保险待遇稳步提高，企业退休人员年人均养老金从２００９年底的１ ５２０元／月，提高到２０１３年的２ ０８３元／月。
１．３ 宁波社会养老保险存在的压力
1.3.1 宁波城乡和区县之间养老保险待遇存在差距
由于社会养老保险制度的“碎片化，因而根据不同制度形成的养老金待遇在城乡之间、地区之间也差别十分明显，城乡居民养老金待遇差别较大，主要是农村的养老保险和最低生活保障标准还不能满足农民的基本生活需要。
从城乡居民的养老金领取金额看，２０１３年宁波城镇企业职工的养老金已达人均每月２３０８元，而农村居民就是在经济发达，财政收入水平较高的鄞州区农村居民的养老金每月也只有７００元左右，对比宁波市区的城镇职工，农村居民的养老金只有他们的３０％，差距巨大。
从农村居民的最低生活保障看，２０１３年宁波城乡居民的最低生活保障５８８元／月，仅相当于当年农村居民人均纯收入２０５３４元的３４．３７％，与满足最低的基本生活需要仍有一定距离。
1.3.2 宁波社会养老保险还没有做到全覆盖，农民工的参保率仍比较低。
根据本文作者对宁波市农村社会养老保险情况的调查，２０１１年农村居民中应保人员的参保率约７０％，２０１３年为８２％。就外来农民工的养老保险来说，宁波虽然在２００８年开始实行了外来务工人员“五险合一”社保套餐，但根据２００９年、２０１１年、２０１３年的三次调查，外来农民工在宁波参加养老保险的比例仍只有一半左右。根据２０１３年宁波统计公报，年末外来务工人员参加五大社会保险人数为２１３万人，而宁波现有外来人口４７５万人，参保率与我们的调查数据大致吻合。
１．３．３ 宁波社会养老保险基金和财政补贴资金可持续性问题有待解决
（１）今后20年内宁波老龄化发展趋势对养老金支付的压力。据第六次人口普查，不计算外来人口的情况并维持现有死亡率的假设条件下，宁波未来四个五年（即未来20年）领取养老金的人口数量会从现在的９６万，到5年后１３５万，10年后１７０万，20年后２９０万。同时适龄劳动人口数量大幅下降，抚养比将从当前的０．１７６上升到10年后０．３３，20年后的０．６７４。并且，宁波农村的抚养比的快速上升趋势要高于城市（宁波农业人口比例为７３．９％，高于杭州的５８％）。
宁波财政从２０１０年实行居民社保新政以后，社会保险基金支出涨幅在２０１１年为５８．６亿元、２０１２年为７９亿元，２０１３年为９７．６亿元，其中农村财政支出增长更加高于市区财政专项支出。可以预计，在逐步缩小城乡福利差距的大目标下，对于市级财政的压力更大。同时，由于２００多万农民工目前只有缴费，而不领取养老金，宁波养老基金有较大盈余，随着外来农民工返乡回流，或在宁波领取养老金，宁波的养老基金将会出现较大压力。
（２）基于企业职工和城乡居民养老金水平提高的压力。不考虑通货膨胀和收入替代率的提高，以当前财政人均补贴支出水平计算，２０年内财政支出将由１００亿元的数量水平上升到３００亿元水平。如果考虑通胀因素和替代率提高，则最高２０年后可能达到１ ０００亿元的年养老金支出规模（宁波养老金存量利息收入约为５％，由于有一定的风险系数，另外还有实际通胀计算口径的问题，故认为利息和通胀率（２０１３年标准渣打统计数据为ＣＰＩ平均通胀率为４％）基本持平。在各类养老保险制度并轨背景下，如果公务员和事业单位人员的养老金水平不下降，企业职工养老金适度增长，城乡居民（特别是农村居民）的养老金有较大提高，且养老缴费率不变的假设下，政府财政补贴将大幅度增长，给市级财政造成极大的压力，进而导致财政危机风险。
（３）基于逐渐缩小现有各群体养老待遇差异的压力。由于社会养老保险制度的“碎片化”，因而根据不同制度形成的养老金待遇在城乡之间、地区之间也差别十分明显，城乡居民养老金待遇差别较大，主要是农村的养老保险和最低生活保障标准还不能满足农民的基本生活需要。
（４）财政收入增速放缓的压力。如此快速减少的适龄劳动力数量，严重阻碍经济增速的维持，在效率基本不变和技术进步不做估算的情况下，经济总量中重要的人口红利将减少，预算内财政收入将下降，预算外的土地财政也不可能总是维持这样的增速，那么政府总的财政收入将会出现拐点，养老金必然渐渐走向脱离自收自支而依赖于财政大额补贴的道路。
（５）吸引移民的福利配套措施的压力。如果要维持经济总量的一定增速，需要吸引大量的外地移民，而在移民吸引过程中，由于低收入移民的劳动生产率不高，初期造成的福利支出和移民创造的财政收入，可能也不是对称的。对于移民的再教育和总体生产率的提高，是更加宏大的话题，在宁波养老金持续性的讨论上，暂时不能扩大到这么大的视角。
２ 建立地方政府养老金隐性债务测算体系的具体思路
２．１ 人口测算
（１）宁波人口老龄化趋势和本地劳动就业人口的数量预测。人口增长率为典型的非线性函数，所以适合采用变系数回归模型、考虑其中影响人口自然增长率的这种因素（包括不限于人口密度、卫生服务水平、ＧＤＰ绝对值水平和增长率、男女比、非农比等因素。教育程度、就业情况）进行变参数模型进行拟合和预测。
（２）宁波未来产业稳定发展的前提下，对宁波外来人口变动趋势预测，包括外来务工人员的流入数量和发展趋势，他们的居留意愿和入籍意愿，在未来低端劳动力（用分位数方法以收入做定义）进入和中高级劳动力进入数量（提高缴费的能力）。
（３）现行户籍政策的改革进程与外来务工人员的可能落户人口预测。可以使用一个多层次的Ｌｏｇｉｔ模型，基于动态的移民意愿并且考虑回迁和再迁移的概率的情境下进行人口预测。
２．２ 缴费率、覆盖率、替代率的中长期目标
中国养老保险的覆盖率和替代率，总体低于发达国家水平，提高覆盖率是一个逐步漫长的过程，更重要的是，在提高覆盖率过程中对于公平性的重视。如果是一个非常低的替代率，那么在这个低替代率基础上的覆盖率是容易实现的，实际操作中要重视覆盖率和替代率综合的指标。相关替代率实际是一个整体制度的结果，包括基础养老金、个人账户、加上非强制缴费型的总收入，个人总的养老金的净收入作为替代率的分子。缴费率，实际可以只针对第一支柱和第二支柱，如果第二支柱能够在养老金收入中比重增加，则对于第一支柱的缴费率就不一定要被强调，总之，需要有个缴费率、覆盖率和替代率的正确定义和中长期提高的时变目标，从而为隐形债务计算提供目标依据。
２．３ 基于多维度精算视角，估计可能产生的养老金缺口。
首先从支出角度进行多种情境下的假设和估算。在公平和效率的价值框架下，对于未来基础养老金支柱替代率和个人养老金支柱替代率之间的比例调整，物价通货膨胀率的上升幅度、群体待遇差异的缩小，移民吸引政策的福利支出，全居民就业率的提高（不同于现有就业率计算口径，需要设计一个全体居民进入职工社会保险的人口比例作为养老金计算中的就业率指标），做出合理假设，从而估算未来年份公共养老金支出的大致数量。
２.４ 财政收入和养老金收入的估算
从收入角度，估算未来数年ＧＤＰ增长趋势，加入宁波地方产业转型的努力效果、移民增长数量、财政收入结构变动和中央转移支付增加的可能情况，建立一个五年为调整周期的宁波地方财政增长的可预测的计量模型，即使不能把模型的实证预测结果精确化，也能知道大致的方向和各种努力带来的财政收入变化的弹性系数。
２．５ 存量资金保值、增值估算。
从法律规定上，社保资金已可以被用于一些略高于国债利率的风险投资。在风险概率值能被估算的情况下，投资收益计算就非常必要，当然，多元化投资还没有真正到来，但可以做好这样的准备。借鉴国际水平的算法，引入随时间变动而变动的系数，赋予风险一个高的折价系数基准，构建风险投资模型。
通过早期的精算和充分估计，让财政预算效率提高，尽早准备开源的方案，以从容应对可能产生的养老金支付缺口，避免出现支付危机。对宁波人口老龄化趋势和经济增长率进行科学预测，确定合理的养老保险的缴费率和缴费水平，逐步降低公共养老金替代率，逐步建立新型非ＤＢ制的年金体系，设计良好可以起到吸引外地劳动力人口的作用，并且能够逐步对第一支柱起到替代作用。建立养老金公共财政长期平衡的自动调整机制，以保证社会养老保险制度、功能、基金和公共财政的可持续性，实现地方经济社会发展的长久稳定和持续繁荣。
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参考文献
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（责任编辑 高 平）