向 军1，2
（1中共湖北省委省直机关工作委员会党校 湖北 武汉 430070
2湖北省科技信息研究院 湖北 武汉 430071）
摘 要：我国新型城镇体系的开放性增强、网络化特征日益显著，新型城市结构由等级型向复合型转变，城市群成为推进新型城镇化发展的主体形态；但存在城镇建设规划不科学，公共设施不健全，人口、资源、环境制约因素多等问题。针对新型城镇化的态势和问题，文章提出要强化顶层设计、协同推进建设、优化发展模式、加快制度创新等对策建议。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：新型城镇化；顶层设计；发展模式；制度创新；协同建设
中图分类号：F292 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．12．０34
新型城镇化是中国共产党在我国社会主义事业深入发展过程中提出的一个新命题和新战略。党的十八大根据我国经济社会发展实际，提出了工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”的新表述和新任务。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进；优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。这为我国新型城镇化建设指明了方向。
１ 新型城镇化的内涵
城镇化主要包括：农村人口城镇化，生产方式、生活方式的城镇化，农村文明的城镇化等。它代表着一个国家和地区经济社会现代化的水平。
一般来说，现代意义上的城镇化是指由工业化带来的大规模的人口从农村向城镇的迁移，以及由此导致的生产和生活方式的转变过程。但是由于不同学科研究切入的视角不一样，对城镇化也有不同阐释。人口学认为：人口的城镇化，即农村人口逐渐转变为城市人口，人口从农村到城市集中的过程；人口向城市集中主要有两种方式，一是人口集中场所即城市数量的增加，二是城市人口的增加。地理学对于城镇化的理解是，在生产力发生改变的同时，由于城市的集聚效应，导致人口不断向城市集中，所以城市的产业空间和生活空间都会逐步扩大，农村的产业空间和生活空间逐步缩小。经济学对于城镇化的理解：城镇是人类从事第二、三产业的活动场所，城镇化是第二、三产业生成、集聚和发展的过程。随着产业的演进，以及第二、三产业规模的不断扩张，再加上随着产业扩张导致的就业人口的扩大，使得城镇规模不断扩大。社会学认为：从社会发展的角度看，城市是新的生产方式产生、聚散和扩散的过程；随着人类社会不断向前发展及生产生活方式的不断变迁，分工、集约、群居等观念吸引人们向城市集聚，并不断被吸引到城市的生活组织中去。
新型城镇化概念既不同于传统城镇化，也不同于西方城市化，而是我国在社会经济发展过程中提出的一个具有中国特色的独特概念，它的出现晚于城市化概念，新型城镇化概念又是在城镇化概念的基础上形成的。目前提出的新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的中国特色新型城镇化道路。
２ 新型城镇化的态势
（１）新型城镇体系的开放性增强。经济全球化在以跨国组织为代表的新经济组织的推动下使得国际分工发生重大变化，在生产要素上呈现管理向大城市、都市区等高层次区域集聚，生产向小城市等低层次区域扩散的特征。参与全球产业分工、融入世界城市体系成为各地城镇体系发展的必然选择。
（２）城市群成为推进新型城镇化发展的主体形态。传统的城市只有一个中心城区，以中心城区为核心，像摊大饼一样逐步向周围展开。但是由于城市功能高度聚合，各种要素高度集聚进而会制约城市功能的拓展，所以现代城市内部的空间布局逐渐由一般向多元中心格局转变。中心城区逐步“退二进三”，中心城区主要发展金融、文教、商业、娱乐等等。而把一些工业企业外迁到周边一些小城镇，并通过交通网络使之同主体城市相互贯通、相互依存。比如，我国的京津冀、长三角、珠三角三大城市群以３％的国土面积积聚了１３％的人口，创造了３６％的国内生产总值，吸引了８０％的外商直接投资，实现了７５％的国际贸易，成为拉动经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。
（３）新型城镇体系的网络化特征日益显著。现代交通通讯技术的迅猛发展使得城镇间相互作用的强度和广度不断扩展，城市群之间通过网络化的交通体系、信息技术设施等公共基础设施密切联系，实现产业和功能的互补体系。城镇体系由以纵向联系为主的封闭等级体系，逐步向多元多层的纵横交叉联系为主的扁平化、网络化结构发展。
（４）新型城市结构由等级型向复合型转变。随着现代生产力的发展和市场化程度的不断提高，非政治中心城市不断涌现，有的是依托当地自然资源而形成工矿城市，例如大庆市、东营市和克拉玛依市等是在大庆、胜利、克拉玛依油田开发过程中成长起来的；有的是在改革开放的政策环境中兴起的城市，例如深圳市；有的是以建设新兴工业项目发展起来的，如三门峡市、丹江口市。十堰市是在第二汽车制造厂建设过程中发展起来的，绵阳市是靠电子工业发展起来的。有的是以旅游业兴市，例如安徽的黄山市、湖南的张家界市、云南的丽江市等。从发展趋势看，非等级型城市将随着市场化、国际化、知识化进程的加快而不断增多。虽然等级型城市在较长时间内仍将是主体类型，但其政治功能将逐步淡化，从而形成复合型城市结构。
（５）紧凑型城市建设成为城市发展的优选方向。资源环境问题的凸现和生态文明的发展要求，使得世界各国重新审视发达国家走过的高资源消耗、低密度蔓延的城镇发展模式，“集约高效”、“精明增长”、“生态城市”、“复合城市”等理念和模式应运而生，并成为现代城镇建设的基本方向。
３ 我国新型城镇化建设存在的主要问题
与传统城镇化相比，新型城镇化一大优势就在于更加注重资源的集约化使用，但是在面对资源短缺和利用效率低下并存的情况下，新型城镇化发展存在一些问题与制约因素。
３．１ 城镇建设规划不科学
地方政府在不恰当的“政绩观”和“利益观”的诱导下，提出不切实际的城镇规划框架和发展目标，盲目攀比，追求短期利益最大化，盲目求洋。部分县城不切实际，盲目进行区域中心城市、生态城、新城、大学城的规划建设。
３．２ 公共设施不健全
农村公共就业服务基础薄弱，就业服务对农民和农村的覆盖面不够，截止２０１１年底，全国共设立各类人力资源服务机构５．６万家，几乎全部在城市，大部分县乡农业劳动力转移就业服务平台建设滞后，缺少必要的服务场地和设施，公共就业服务无法延伸到乡村。
３．３ 制约因素较多
（１）人口制约。城镇化意味着农村人口要绝对减少，因此，新型城镇化的关键因素之一就是人口的城镇化。人口因素对新型城镇化的制约主要体现在农业户籍人口数量庞大的制约；同时农村人口文化素质普遍不高，其中较少有接受过职业技术培训或教育，加大了农村人口向城市转移的困难。
（２）资源制约。主要是土地资源不足与土地利用效率不高并存。我国平原面积不到国土面积的１２％，人均平原面积是美国的３．７％。与日本的快速发展时期相比较，中国ＧＤＰ每增长１％，对土地的占用量是３０万亩，差不多是日本的８倍。
（３）环境制约：随着城镇化进程的加速推进，城镇产业不断聚集，交通运输日益频繁，加之日常生活所消耗自然资源以及排放废弃物的增加，对自然环境的承载能力提出了挑战，各种污染问题威胁着人们的生活，同时影响着人力资本的可续发展。
４ 发展我国新型城镇化的对策建议
４．１ 强化新型城镇化顶层设计
推进新型城镇化健康发展，必须要有明确的目标、步骤，只有通过制定能够体现战略性、前瞻性、客观性和实践性的规划，构建科学的城镇化度量体系，确立具备确定性、专一性、合理性、有效性及可行性的建设目标，在对实际行动中的可能情况以及对未知的可能情况预判的基础上，做具体的预防措施，才能保障新型城镇化建设工作的顺利进行。十八届三中全会就明确提出：“要进一步优化城市空间结构和管理布局，推动大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。这就要求推进城镇化健康发展需要科学构建城镇化发展规划。
４．２ 协同推进新型城镇化建设
全面可持续是科学发展观的基本要求，这就要求城镇化的过程不单纯是农村剩余劳动力的转移，而是一个复杂的系统工程。城镇化过程涉及到城镇等级体系、空间布局、产业升级、生产方式、生活方式的变革，因此在推进城镇化过程中，需要建设“五位一体”的城镇化，即注重城镇化过程中强调政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设协调发展。在推进城镇化过程中，应该注重城镇化建设与土地、资本、环境等要素之间的关系，反对资源浪费和生态污染，反对粗放型的经济增长方式。统筹兼顾是科学发展观的根本方法，推进城镇化进程也需要正确处理城镇化与人口、资源、环境、经济、社会等方面的关系，构建一个城乡统筹发展、东中西协调互动、城镇等级体系协调共存、城镇化与资源环境相互适应、城镇化与经济发展水平相互结合的新型城镇化协调发展格局。
４．３ 优化新型城镇化发展模式
由于经济发展水平和地域特色不同，各地在推进新型城镇化的过程中，必须选择适合本地特色的新型城镇化模式，着重注意以下几个方面：一是依托当地经济技术发展水平推动城镇化。一般而言，某地区的经济技术发展水平如果较高，往往更容易选择开发式非迁移型的城镇化模式，而后依次是强制迁移型城镇化模式和自发迁移型城镇化模式。二是依托当地自然地理状况推动城镇化。选择由企业主导的开发式非迁移型的城镇化模式对地理条件要求较高，既要考察本地区的地形地貌，也要考察本地区的区位情况。这些条件都不是人为力量可以创造的。三是依托当地人文资源状况推动城镇化。通过“人造文化城”的方式实现城镇化的经验也是值得借鉴的。现在一些地方兴建的“仿真历史城”、“古文化体验城”就是很好的例证。
４．４ 加快新型城镇化发展的管理制度创新
管理制度创新主要包括户籍制度、社保制度、财政制度、土地制度等多个领域的管理制度创新，重点进一步加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。
在户籍制度方面，打破现有户口制度的“二元化”结构制约，剥离附着在户口制度上的教育、社保、医疗等多种社会福利和公共政策，以恢复原本以人口登记为基本功能的户籍制度。改革的方向是，实现城乡一体化，迁徙自由化。在土地制度创新领域，以宪法规定土地所有权为基准，坚持农村基本经营制度，坚持土地的集体所有制框架，坚持家庭经营基础性地位，规范农户土地经营权（使用权）以及与之相应的收益权利转让权。在财政制度创新方面，根据城镇化进程中城乡居民基本公共服务需求变化，合理调整城乡之间、农业转移人口流入地与流出地之间财政投入。在社会保障制度创新方面，加快建立以养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险为主的社会保险体系和以城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助、城乡临时救助为主的社会救助体系等。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
１ 李华，王敏．城镇化与农业现代化同步是城乡统筹的关键［J］．中国合作经济，２０１１（２）
２ 宋宏庆．论我国新型城镇化建设与生态环境保护［J］．现在经济探讨，２０１３（８）
３ 冯献，李宁辉，郭静利．“四化同步”背景下我国农业现代化建设的发展思路与对策建议［J］．农业现代化研究，２０１４（１）
４ 王新越，秦素贞，吴宁宁．新型城镇化的内涵、测度及其区域差异研究［J］．地域研究与开发，２０１４（４）
５ 杨素梅．新型城镇化背景下的城乡均衡发展［J］．广东社会科学，２０１３（４）
６ 张红岩．新型城镇化和产业集聚区互动发展研究［J］．商业时代，２０１３（１０）
（责任编辑 吴 汉）