王斐然
（英国布里斯托大学，布里斯托 BS8 1TH ）
摘 要：随着中国经济的加速发展，中国的社会面貌不断经历着改变，环境污染问题也日益突出，环境问题已成为当前民众较为关注的问题。中国政府在环境治理中处于重要地位，在市场机制的作用下，政府可以采用财税政策来进行环境保护，以实现环境优化的目的。本文将对财税政策的环境治理效应进行研究，分析财税政策的环境治理作用机制，并从规范分析和实证分析两个角度对中国当前的环境保护财税政策效果进行分析，最后提出本文的合理化建议。
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关键词 ：财税政策；环境治理；效应
中图分类号：F812.0 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）02-0038-03
一、绪论
（一）问题的提出
人类在从事生产和生活活动时不断改变着生态环境，反过来生态环境也不断影响着人类的生产和生活活动。良好的生态环境，不仅有利于人们的生产和生活，同时也有利于人类的身心健康。中国进入改革开放以来，经济不断加速发展，社会面貌也不断经历着改变，与此同时，环境污染问题也变得日益突出。长此以往，环境污染造成的损失将远远大于经济增长带来的收益，人们的生存环境不断恶化，身心健康受到侵害。治理环境问题已经成为当前的热点问题，本文将从财税政策角度出发，探讨财税政策的环境治理作用机制，并基于当前财政政策治理环境问题取得的成效和存在的问题进行分析，给出相关的建议。
（二）文献综述
国外关于环境治理政策的理论基础可以分成两类，一类是认为需要政策干预来解决环境问题的外部性理论与庇古税，另外一类是认为需要通过市场机制来解决环境问题的科斯定理。根据马歇尔于1890年提出的“外部性”概念，环境污染是一种负外部性活动，环境治理则是一种正外部性活动。1920年，庇古最早提出在治理环境污染时，征税可以发挥一定的作用。他认为市场不是万能的，在市场机制不能够实现效应时，应采用政府干预的措施。生产者为了逃避被征税，将想办法改进生产技术，减少环境污染，从而减少税收，长此以往，环境问题将得到改善。庇古税在20世纪20年代即引发争议，1960年，科斯撰文认为难以对污染带来的损失进行货币化衡量，并提出可通过市场交易来代替庇古税手段、法律手段及其他政府管制手段。
国内关于环境治理问题的财税政策研究晚于西方国家，始于20世纪90年代初期。王宝顺等认为，对治理环境污染的投资具有滞后性和区域差异性，提高财政支出的使用效率将能够有效提高环境治理能力。卢洪友、祁毓认为，环境保护财政支出在整个公共财政支出体系中处于弱势地位，财政政策对环境治理的重要性须不断得到强化。蒋尉认为，在市场机制与政策的双重作用下，企业参与治理环境的积极性将得到加强。
二、财税政策促进环境治理的作用机制
（一）财税政策促进环境治理的目标
环境是支持人类生存的一种重要的公共品，存在非排他性和非竞争性，需要政府在环境治理领域进行一定的干预，一方面可通过财政政策，通过相关投资，增加环境治理的基础设施；另一方面，可通过征收排污企业税收，提高其排污成本，以减少其污染物的排放。财税政策的目标主要可以分为两类：其一，经济目标，遵循“成本——利益”原则，分析环境对经济的正负效应，通过影响企业生产的成本、价格利润率等，最终影响企业的经济效果；其二，环境目标，指的是保证市场机制正常运作的情况下，保证污染被控制在环境能够承载的范围内，保证人体的身心健康发展。
（二）财政促进环境治理的作用机制
财政政策本质是激励机制，鼓励企业减少污染物的投放、鼓励地方政府进行积极的环境治理，具体方式包括以下几点。
1.污染治理投资
政府直接进行污染治理投资，是政府履行环境治理职能的重要方式之一，首先由于环境治理的非排他性和非竞争性，容易导致企业和个人“搭便车”现象的出现，不愿主动参与到环境治理中，此时政府对环境治理进行投资将发挥直接的作用。并且政府对污染治理进行投资，可平衡不同地域的环境治理水平，平衡区域间的环境差异，并通过建立监管，保证各个主体履行自身的环境治理的职责。
2.财政补贴
政府财政补贴主要可针对三类对象，首先是对积极参与环境污染治理而在市场竞争中处于弱势的生产者进行补贴，第二是对进行低污染产品消费的消费者进行价格补贴，第三是对可能进行破坏和污染环境的人员进行补贴。财政补贴的作用机制在于，政府将不对排放污染物的企业进行财政补贴，并且增加税收及其他方式进行处罚，从而增加企业排放污染物的机会成本。通过财政补贴的激励，企业能够积极改进技术、升级产品、减少污染物的排放。
3.政府绿色采购
政府绿色采购的作用机制为，首先对企业进行绿色生产起到激励作用，企业为了销售自己的产品，将不断改进生产技术，减少污染物的排放，提高资源的利用率，争取成为政府的供应商。第二，可促进环保产业的发展，，促进环保技术的发展、提高绿色产品的产量。第三，可以提高公众消费绿色产品的意识，进而提高公众的环保意识。在政府进行宏观调控和产业调整时，绿色采购发挥着重要的作用。
（三）税收促进环境治理的作用机制
税收政策一方面可以通过激励机制，增加对环保产业的税收优惠，降低其生产成品，促进其绿色生产的积极性，最终实现节能减排的目标；另一方面，通过对高排污的企业增加税收，增加其生产成本，促使其不得不进行生产技术革新，降低污染物的排放，以期减少税收缴纳，提高生产利润。税收机制主要可分为以下三类：
1.征收环境税
征收环境税的作用在于激励企业生产符合生态文明的产品，而不是抑制生产。完善合理的环境税制度将实现环境政策目标，促进社会效益最优。环境税主要体现在两个方面：第一，针对对生产环节的税收，提高生产者的生产成本，生产者最终通过价格机制将税收转嫁给消费者，最终减少消费；第二，直接对消费征税，产品价格提高，消费者减少消费。环境税的征收将促使企业不断革新生产技术，提高资源利用率，降低污染物的排放，最终实现生产的可持续和生态文明。
2.征收排污费
排污费的作用机制与征税相似，指的是对排污量超过规定标准的企业进行收费，当排污费高于边际治理成本时，企业生产者将不得不进行生产技术革新，减少排污量。排污费标准越高，企业生产者的生产技术革新动机越强。
3.税收优惠
环境税收优惠指的是政府可通过对进行节能减排活动的纳税人进行税收补贴，减轻其税收负担，鼓励节能减排，促进环境科技进步，实现经济全面协调可持续发展。环境税收优惠本质上是一种虚拟的政府财政支出，政府牺牲了一定的税收收入，引导和激励企业生产者进行环境治理。
综上所述，财政政策侧重于正面引导和推动，税收政策倾向于优惠返还，从财政政策和税收政策两方面着手，充分发挥作用，将有利于实现对生态环境的保护。
三、中国环境财税政策的实施情况
近年来，中国在全球146个国家和地区中，环境可持续指数一直处于末位，在水资源利用、空气污染治理等方面都存在着许多问题。根据中国现阶段的实际情况，在通过市场机制进行调节的同时，需要政府发挥更大的政府职能，采取强有力的财税政策，加大环境治理的力度，改善当前的环境状况。
（一）中国促进环境治理的财政政策实施情况
考察政府是否尽职履行环境治理职能的标志之一即为环境保护财政支出，近年来，中国关于环境治理的财政支出无论是总额还是GDP占比都有所上升，尤其是总额增速较快。但从GDP占比来说，相比于发达国家的数据，中国的环境财政支出GDP占比一直处于较低位，近年来占比一直低于1%。财政支出规模占比小主要原因在于资金来源单一，主要依靠政府拨款，其他渠道占比较低。总体来说，现目前财政环保支出的总量远远不能满足环境治理的需要，制约着进一步环境治理的优化。根据数据显示，2013年全国公共财政支出139744亿元，与上年比增幅达到10.9%，其中节能环保支出3 383亿元，比上年增长14.2%，增长率处于前列，体现出政府对环境保护的重视进一步加深，但不可忽视的是总量占比全年财政支出仅为2.42%，处于国家财政支出各项中的末位。此外，政府促进环境治理的财政支出还存在地区间不公平的问题，比如河流上下游地区、东西部地区间差距较大。现目前中国环保财政支出主要包括污染治理投资、财政转移支付、政府绿色采购等。
（二）中国促进环境治理的税收政策实施情况
中国促进环境治理的税收政策包括征收消费税、资源税、城镇土地使用税、城市维护建设费等税种，同时还包括具备税收性质的排污费。最初设置消费税的目标并不是环境治理，但随着经济的快速发展，我国环境污染日渐严重，国家开始通过调节消费税来治理环境，首先是关于环境保护的消费税征收范围不断加深，相关项目的税率也有所调高，消费税在节能环保方面进一步发挥着积极的推动作用。资源税主要是针对一些不可再生资源开采而征收的税种，如石油、天然气等，资源税的征收目的不仅在于调节各地资源优劣等客观差异造成的级差收入，更在于促进资源的合理高效利用。城镇土地使用税主要是为了加强土地管理、提高土地使用效益。城市维护建设税的征收可用来加强城市维护建设，是环境保护投资的重要资金来源。除了以上税收项目，具备税收性质的排污费也是政府用来环境保护的有力方式。上世纪70年代起，中国开始实施排污收费制度，此后关于排污费的征收管理办法不断完善。排污费的收取在环境保护方面发挥着一定的作用，但也不可避免的存在征收面窄、执行力不强、资金使用效率不高的问题。除了以上税收政策，政府还制定了税收优惠的政策，对于那些主动参与环境治理的企业给予税收优惠，以鼓励更多的企业参与到节能减排、保护环境中来。
四、财税政策的环境治理效应
（一）财政政策环境治理效应的面板分析
首先需要提出的是本小节指出的财政政策是财政支出政策。由于无法单独对政府绿色采购支出进行核算，因而本小节将以环境保护财政支出代表财政政策进行实证分析。
1.模型的构建与变量的选择
面板数据模型包括固定效应、混合回归、随机效应模型这三类，其优点是可以利用面板数据进行更全面的分析，并且可以根据面板数据对估计结果的有效性进行修改。
混合回归模型：（4-1）
固定效应模型：（4-2）
随机效应回归模型：（4-3）
混合回归模型在现实中应用不广，其他两种模型的关键区别不在于未观测到的个体影响是否随机，而是是否包含与模型中解释变量相关的元素。在本文中，被解释量yit表示省i在年度t的环境污染排放指标向量，本文主要选择工业企业排放的工业固体废物排放量（gf）、工业二氧化硫（so2）、工业废水排放量（fs）作为被解释变量。解释变量xit表示省i在年度t与工业生产相关的环境保护财政支出，数据主要为2008-2013年中国大陆地区30省或者直辖市（剔除西藏）的环境保护财政支出（hbzc）。控制变量中，uit误差项，与xit无关，且均值为0。control为与环境污染排放相关的控制变量，αi是未被观测到的因素对解释变量的影响，β是解释变量xit的系数，主要选择人均GDP（rjgdp），人口规模(rkgm)以及全社会固定资产投资(gdzc)作为控制变量。
2.实证结果分析
对三个方程进行F检验和Hausman检验后确定采用随机效应模型检验工业废水，固定效应模型检验二氧化硫，固定效应模型检验工业固体废物。预先假设环境保护财政支出与环境污染排放量呈负相关关系，根据实证检验结果，预先假设成立，且系数均通过显著性检验。工业固体废物模型中环境保护财政支出的系数在0.05水平上显著，其他两种模型中环境保护财政支出的系数在0.01水平上显著。当环境保护支出增加1%时，工业废水排放量减少0.186%，工业固体废物排放量减少0.198%，工业二氧化硫减少0.185%。实证结果显示，当国家增加环境保护财政支出时，可以有效缓解缓解污染，起到保护环境的作用。经实证检验结果，人口越多的地区，环境污染排放量越大，且人口规模对工业二氧化硫的影响最大。社会固定资产投资与工业固体废物呈正相关关系，同工业废水呈正相关关系。人均GDP对三者的影不大。
（二）税收政策环境治理效应的面板
1.模型的构建、变量的选择和数据来源
面板数据模型包括固定效应、混合回归、随机效应模型这三类，其优点是可以利用面板数据进行更全面的分析，并且可以根据面板数据对估计结果的有效性进行修改。
混合回归模型：（5-1）
固定效应模型：（5-2）
随机效应回归模型：
（5-3）
主要选取中国大陆地区的30个省（包括直辖市及自治区，剔除西藏）2005年至2013年的数据。解释变量包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等环境税费；被解释变量为工业二氧化硫、工业废水及工业固定废物的排放量；控制变量为政府竞争及地区人均GDP，其中，选择地方税收占地方GDP比例来衡量政府竞争。
2.实证结果分析
首先建立混合回归模型，经过F检验发现个体效应不能被忽略，然后进行Hausman检验，检验结果为应使用固定效应模型作为工业二氧化硫、工业固体废物以及工业废水的回归方程。在工业废水排放的固定效应模型中，得到资源税增加1%，工业废水排放量增加0.1668%，排污费增加1%。这个结果表明中国环境税费的设计没有起到环境保护的作用，反而促进了排污者的排污动机。在工业二氧化硫的固定效应模型中，当排污费增加1%时，二氧化硫排放增加0.0966%，当资源税增加1%时，二氧化硫增加0.2234%，二氧化硫并没有受到排污费和二氧化硫的增加而减少排放。在工业固体废物的固定效应模型中，资源税及排污费增加1%时，工业固体废物排放量分别增加0.1561%及0.1701%。
综上所述，由于中国当前环境税的征收制度，比如征收标准低、管理较宽松、地方政府重视不够等原因，中国环境税费的环境治理效果并不理想。由于排污费往往低于企业的治污成本，排污费也没有起到应有的作用。其他税种的效应就更加不明显。控制变量中，各地政府往往因为盲目追求GDP以及在政府竞争中取得优势而放松环境监管，导致环境进一步恶化。
五、结论与建议
（一）结论
本文首先对财税政治促进环境治理进行了文献综述，然后对财税政策如何促进环境治理的作用机制做了阐述，再次运用规范分析对中国财税政策的环境治理效果进行了分析，并在此基础上对财税政策的环境治理效应进行实证分析。通过以上分析，发现财政政策对环境治理一般具有促进作用，但是中国环境保护财政支出总量及占GDP比重都较低；而当前中国的税收政策对环境治理并未起到促进作用，主要原因在于中国当前的环境税收制度存在问题，而且存在地方政府盲目追求GDP的提高、忽视环境保护的重要性的问题。
（二）政策建议
1.完善财政政策
第一，需要增加环境保护财政支出规模，虽然近年来中国环境保护财政支出规模明显增加，并不断保持上升趋势，但与实际需求相比，总量依旧偏低，所以政府需要进一步加强对环境保护重要性的认识，增加环境保护财政支出规模。第二，需要优化财政支出结构，不仅要增加环境保护支出占GDP的比重，还要从事后治理转移到事前预防，增加环保机构和队伍的建设，提高环保执法水平。第三，需要提高财政支出效率，加强管理、转变管理理念，提高环境保护的财政支出效率，提高环境保护的效率。第四，完善政府绿色采购制度，对生产和消费进行“绿色”引导。
2.完善税收政策
首先，需要完善现有的环境税体系：对资源税进行改革，可以通过提高资源税税率、改变计税依据、扩大征税范围来进行改革；对消费税进行改革，增加消费税计税的范围，调整消费税的税率，征税环节从生产环节改到零售环节；对排污费进行改革，可以根据当地的污染物的种类、数量来征收；完善税收优惠政策，以激励和引导企业积极投入环境治理。其次，可以单独征收环境税，这样环境治理效应将更有力、明显。具体操作过程可以在结合中国实际的基础上参考国外的经验，采取循序渐进的方式进行改革，可以逐步增加税目，初始税率可以低些，根据企业的税负承担能力，再进行税负的调整。
（三）环境政策的优化选择
财政政策与税收政策各有利弊，环境税有利于促进环境治理和资源节约，但政府绿色采购、财政转移支付、财政污染治理投资支出政策的作用较为片面，仅靠这些政策难以满足环境治理的需要；而仅仅依靠环境税来治理污染也是不够的。因而，理想的方式应该是结合财政政策和税收政策，取长补短，综合使用，以发挥两者的最大作用。当环境税税率的标准无法确定时，可以积极使用财政政策；需要对个人或者微观企业的生产行为进行调整时，可以通过征税来影响其成本利润，进而改变其生产行为，减少污染，改善环境质量。
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（责任编辑：袁凌云）